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高一飞
南京市政府日前出台的《2005年廉政工作意见》中首次明确规定，干部婚姻变化情况要向组织报告。为了了解真实情况，我查阅了“南京市政府公文网”公布的《市政府关于印发《南京市人民政府2005年廉政工作意见》的通知，该通知第35条规定：“强化领导干部廉洁从政意识。严禁党员干部和机关公职人员违反规定收送现金、代币（购物）券、礼仪储蓄单、债券、股票及其他有价证券，消费卡、购物卡、电话充值卡、商品提货单等各种支付凭证和高档耐用品、金银制品等贵重物品；严禁党员领导干部、机关公职人员、国有企事业单位负责人参与赌博活动；严格执行重大事项报告制度。领导干部对个人购房、婚姻变化、自费出国（境）、子女出国（境）上学、直系亲属经营经济实体等重大事项要及时书面报告组织。”
后南京市政府领导进一步解释：“在向组织报告时还不能口头打一声招呼就作罢，必须是书面报告，对自己婚姻变化的基本理由、基本情况要说清楚。如果婚姻变化是干部个人因包“小蜜”等情况引起的，组织上将视情况干预。”这就是很多媒体所说的“南京官员包二奶要报告”的真实情况。从南京市政府的通知和后来领导的解释来看，媒体简称“南京官员包二奶要报告”这一说法是基本准确的。但是这一规定出台以后，媒体评价叫好的并不多，相反从人民网的网友反映来看，批评与质疑的意见居多，为什么南京方面的愿望与民众的反映相距这么大呢？我认为，民众的头脑是清醒的，因为结合文件全文来看，《通知》中这一条内容本身是一个很局限的规定。
其局限之处，首先是因为这一条的内容有点象“禁止点灯，不管放火”的规定。查对《通知》的全部条文，对财产申报与登记这样的根本性的重大制度都没有规定，却要求报告婚姻变化这样的私事，让人感觉有作秀之嫌。规定中关于“重大事项要及时书面报告组织”的全部内容都存在这个问题，文件要求报告个人购房，却没有要求报告财产状况，真正有非法收入者，何必以个人购房这样的形式张扬，即使个人购房也不一定要以个人的名义。那位携带1000万美元（还从其家里搜出近3000万元人民币）出逃美国的福州市公安局副局长王振忠及众多外逃的贪官在出逃之前是没有“露富”的。所以，正确的做法是首先需要管住钱权交易、非法所得这样的大事，才能显示政府反腐的诚意。
另外，报告婚姻变化的原因，包括是否有包二奶的情况，这也相当于报告“梦里取老婆”，报告不仅不具有可操作性；而且干涉干涉私生活领域，有管得太宽之嫌。婚姻变化是否与包二奶有关，这是一个很隐秘和私人化的问题，这种报告是靠不住的。回想过去暴光的贪官，哪一个在出事前不是信誓旦旦，“保证没有问题”。即使按规定报告了婚姻变化的情况，也绝不会傻到把婚姻变化中不利原因如包二奶引起等情况如实报告出来；如要查证，等到婚姻都已经变化了，其证据就往往会与二奶形成攻守同盟，非常困难。没有确实的证据就认定这一行为，则是对干部的不负责任。所以这一条规定最终只能是流于形式。何况当今社会，道德问题虽可纳入纪律范围，但毕竟不是极左年代，除安全、外交等特殊部门的官员以外，婚姻问题也要报告，又有违背劳动法规、侵犯个人自由之嫌。
基于以上原因，南京市政府这一善意的廉政规定，是在我国制度反腐的法律不健全的情况下出台的只涉及到了表面的，不具有操作性、合法性的规定。说它局限，是因为这么一个正式的政府文件作出这样抓小放大、难以实施的规定，显得幼稚局限。说它无奈，是因为通过更加治本的办法解决问题，不是南京市政府所能及的，要查官员的财产，必须有存款实名制度、交易（包括消费）登记制度与交易记录档案制度，以此为基础再规定财产申报制度。通过这种制度，对一个人的收支情况，国家可以了如指掌，在发达国家都有这样的金融监管体系。这一制度是一项全国性的必须由多部立法组成的系统工程，在这样的工程出台以前，面对全国性立法不健全，一个出发点很好的地方性规定，表现了它的局限和无奈。其实，这种无奈，不光是在政府机关反腐方面，在司法公正、经济公平、社会正义等各方面都不同程度地表现出来。
这引发了我们在加强法治建设方面更深层次的思考，那就是：一是民主与法治建设不能光靠思想道德建设、自觉报告这种不具有操作性的软性措施，而只能靠看得见、行得通的法律手段去解决；二是法治建设不能头痛医头、脚痛医脚，而应当全面、系统，就官员财产状况来说，没有前面所说的个人金融情况的监管体系，就永远只能是隔靴搔痒。三是官员道德监督，要依靠社会的力量。国家的纪检监察部门都不可能去跟踪每一个官员的所有私生活，道德问题主要用道德手段去解决，社会舆论是道德遣责的主要形式，适当的形式是通过媒体去揭发作为公众人物的官员的丑闻，媒体不仅有这个权利，而且监督也是有效的。这就要有新闻自由的保障，这恰恰也是我国目前所缺乏的。
2005.5.26凌晨于丹佛大学
作者为西南政法大学副教授、法学博士、硕士研究生导师，兼职律师。
曾经担任重庆市渝北区人民检察院检察长助理。
现为美国丹佛大学美中合作中心访问学者。
资料参见：市政府关于印发《南京市人民政府2005年廉政工作意见》的通知 宁政发〔2005〕81号，南京政府公文网，http://www.nj.gov.cn/928/njzw/dis.asp?articleid=1345。
附：
市政府关于印发《南京市人民政府2005年廉政工作意见》的通知
宁政发〔2005〕81号
各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
现将《南京市人民政府2005年廉政工作意见》印发给你们，请认真贯彻实施。
二○○五年四月十四日
南京市人民政府2005年廉政工作意见
加强政府廉政工作是提高各级政府机关科学行政、民主行政、依法行政能力的重要保证，也是建设人民满意的高效廉洁服务型政府的迫切需要。为进一步贯彻落实党中央反腐倡廉的战略部署，继续深入推进政府廉政工作，经研究提出以下意见：
一、总体要求
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，按照中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》要求，和中央纪委五次全会、国务院第三次廉政工作会议、市委十一次全会部署，坚持从严治政和标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的工作方针，全面落实构建惩治和预防腐败体系的工作，进一步加大从源头上预防和惩治腐败的力度；认真落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和省委《法治江苏建设纲要》要求，继续深化改革，加强制度建设，加快职能转变，创新体制机制，切实解决损害群众利益的突出问题；强化领导干部廉洁自律，严肃查处违纪违法案件，把政府廉政工作不断推向深入，为南京实现“两个率先”、构建和谐社会提供有力的政治保障。
二、主要任务
（一）坚持以科学、依法、民主行政为基本准则，改革和完善政府决策机制
1、完善重大事项集体决策制度。涉及经济和社会发展计划，行政管理体制和职能调整，财政收支预决算，城市规划、建设、管理，政府投资项目安排、大额资金使用，国有资产处置，国土与自然资源开发利用、生态环境保护，以及其他关系人民群众切身利益和社会公共利益的重大事项，必须集体决定。集体决策事项一旦形成，任何个人不得擅自变更、修改或取消。（市政府办公厅（研究室）牵头，市监察局、发改委、建委、规划局、财政局、国土局、国资委、环保局、审计局协办）
2、建立健全专家咨询和评估制度。专业性、技术性较强的重大事项，要实行多种方案比选制度，经专家评估论证，否则不得提交讨论决定。（市政府办公厅（研究室）牵头，市发改委、建委、规划局、财政局协办）
3、建立和完善社情民意反映制度和决策听证、公示制度。凡涉及人民群众切身利益问题的决策，要广泛征集公众意见，进行听证和公示，听证和公示意见要在决策中充分反映，逐步推行决策公开制度。（市政府办公厅（研究室）牵头，市法制办、发改委、建委、规划局、财政局、国土局、物价局协办）
4、建立决策后评价制度。跟踪研究、反馈重大决策执行情况，及时进行修正和纠错。（市政府办公厅（研究室）牵头，市发改委、建委、规划局、财政局、国土局、审计局协办）
5、建立决策责任追究制度。坚持决策权与决策责任的统一。对滥用职权、违反程序造成重大损失的，要严格追究责任。（市政府办公厅（研究室）牵头，市监察局、审计局协办）
（二）深化行政审批制度改革，加快推进政府职能转变
6、认真贯彻落实《行政许可法》。对全市贯彻实施《行政许可法》的情况组织检查。进一步清理、削减和规范行政审批事项，对已经取消的审批事项，防止以“备案”的名义搞变相审批和权力上收。对涉及行政许可项目的市政府规章和规范性文件进行修改和废止。（市法制办牵头，市监察局协办）
7、加快配套制度建设。进一步完善许可管理，落实行政许可公示要求，建立部门内部审核和监督检查制度，加强后续监管。（市法制办牵头，市监察局协办）
8、积极推进行政许可方式改革。行政许可机关普遍建立“一个窗口对外”的审批和许可工作机制。扩大延伸建设工程规划“联审会办”和企业登记注册“告知承诺”等行政许可方式，简化手续，减少环节，提高工作效率和服务质量。（市法制办牵头，市监察局、规划局、工商局协办）
（三）加快推进财政管理体制改革，强化财政资金使用管理
9、深化部门预算编制改革，坚持公开、公平、公正的原则，进一步细化预算，清理财政供给范围，调整优化财政支出结构，规范项目预算监督管理和财政专项资金管理，逐步建立完善财政支出绩效评价体系。（市财政局负责）
10、市级预算部门及其所属预算单位年内全面实施国库集中支付改革。开展调查研究，为推行收入收缴改革做准备。（市财政局牵头，人行南京营业部协办）
11、进一步推进政府采购。认真贯彻落实《政府采购法》，扩大政府采购的范围和规模，按省政府统一部署，加快推进政府采购管理与执行机构的分设。制定《南京市政府采购管理实施办法》，完善监督管理机制。（市财政局牵头，市监察局、审计局及市相关部门协办）
12、进一步完善“收支两条线”管理。加强收费管理，严格预算外资金财政专户管理制度，规范预算外资金收支行为，认真组织年度专项执法检查，严肃查处违反“收支两条线”规定、设立“小金库”的行为。（市财政局牵头，市监察局、审计局、物价局协办）
（四）健全政府投资监管制度，切实加强政府投资监督
13、建立完善政府投资项目决策机制。年内出台南京市政府投资项目管理办法。（市发改委牵头，市政府办公厅（研究室）、法制办、监察局协办）
14、积极推行政府投资项目公示制度。选择部分基础性、公益性项目积极试行，逐步将政府投资包括全额和补助投入的项目，都向社会公示。（市发改委牵头，市政府办公厅、市委宣传部、财政局、建委、交通局、水利局、卫生局、市政公用局协办）
15、严格执行《招标投标法》。出台《南京市招投标行政监督管理办法》，加大对政府投资项目招投标的行政监督与执法力度。各类招投标市场要与行政主管部门脱钩。建立健全全市招投标行政管理监督体制，成立南京市招标投标监督管理领导小组，下设办公室为常设机构。依法加强监管，确保评标活动的公正、规范，严肃查处违反《招标投标法》的行为。（市发改委牵头，市政府办公厅、监察局、建委、财政局、国土局、交通局、水利局、卫生局协办）
16、完善政府投资管理机制。制订《南京市政府投资项目代建制管理办法》，加强对重大项目资金和工程质量管理的全过程监督，积极探索运用现代科技手段跟踪监督政府投资项目，尤其是交通、城建等重点项目的实施。建立政府投资项目后评价制度和投资责任追究制度。严肃查处失职渎职、滥用权力和违法违纪等造成政府投资重大损失及腐败问题，依法依纪追究责任。（市发改委牵头、市监察局、建委、财政局、交通局协办）
（五）完善国有资产监管体制，强化对国有资产的监管
17、进一步健全国有资产监管机构，完善监管职能。制定《南京市企业国有资产监督管理办法》，修订、完善《南京市市级国有资产授权经营管理暂行办法》、《南京市市级国有资产授权经营公司监事会暂行办法》，制定实施《监管企业重大事项管理办法》，进一步规范企业经营行为，规范议事规则，提高监管质量；进一步完善监管企业的法人治理结构，形成决策机构、监督机构、营运机构协调运作和相互制衡的机制。（市国资委牵头，市政府办公厅、法制办、监察局协办）
18、继续推进国有企业改革改制工作。加强对国有企业产权交易的监管，坚持全面进场、公开交易、规范操作，防止国有资产流失，维护出资人和职工合法权益。制定出台我市国有股权托管办法。（市国资委牵头，市发改委、工商局、劳动局、监察局协办）
19、强化监管企业经营管理责任，建立年度经营业绩责任制和经营者任期业绩考核责任制，出台企业经营业绩考核目标和实施办法，严格奖惩。逐步规范监管企业管理层职务消费标准和行为。（市国资委牵头，市监察局、地税局、审计局协办）
20、加强对境外企业国有产权的监管。全面调查核准情况，研究制定境外企业国有产权监管办法。（市国资委牵头，市外经贸局、外办协办）
（六）进一步严格规范和管理土地市场
21、认真贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。巩固土地市场治理整顿成果，加大执法监察力度，切实防止违法违规行为的发生。（市国土局负责）
22、维护群众利益，规范征地管理。严格执行保护基本农田“五不准”制度，严格征地程序，规范征地补偿安置行为，积极探索“村留用地办法”，切实保护被征地农民的合法权益。（市国土局牵头，市农办、监察局、法制办协办）
23、进一步规范经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，积极探索集体建设用地流转和经营性基础设施用地、工业用地使用权以及矿业权实行“招拍挂”出让。进一步规范协议出让国有土地使用权行为。（市国土局牵头，市监察局、法制办协办）
24、严格规范和管理划拨土地。严格执行划拨供地规定，并进行公示，划拨土地不得擅自改变用途，经批准改变为经营性用途的，必须按市场同类地块成交价水平补交地价款；重建或改建的，必须由有权的国土资源部门统一招标、拍卖或挂牌出让。（市国土局牵头，市监察局协办）
25、加强闲置土地管理。取得使用权后闲置一年的土地，按规定收取土地闲置费；两年不开发建设的，政府要依法收回土地使用权，重新进行市场化配置。（市国土局牵头，市监察局协办）
（七）深入推进行政执法责任制，依法履行政府管理职能
26、依法界定执法职责，认真清理执法依据，合理设定执法责任和岗位，严格规范执法程序。（市法制办、依法治市办牵头，市监察局、编办、人事局协办）
27、完善行政执法公示制，加强对公开行政执法依据、内容和程序的监督。（市法制办、依法治市办牵头，市监察局协办）
28、坚持权责一致，制定和完善执法过错追究和执法行为评议考核制度。制定行使行政处罚自由裁量权指导意见、重大行政处罚案件备案规定和依法行政考核办法，加强对政府职能部门、行政执法机关行使权力、履行职责、执法程序的监督检查，及时查纠行政执法过程中侵害群众合法利益的问题，督促各级政府及其公职人员严格按法定程序办事，全面提高行政机关依法行政的水平。（市法制办、依法治市办牵头，市监察局、编办、人事局协办）
（八）全面实施政务公开，提高政府工作效能
29、坚持以公开为原则、不公开为例外，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的事项外，应当逐步及时准确地向社会公开政府信息，尤其要推进重点环节、重点行业和决策领域的政务公开，以及与群众利益相关的学校、医院和供水、供电、供气、环保、公交等公共部门和单位的办事公开，提高政府工作的透明度，确保公众的知情权、参与权和监督权。（市政府办公厅、监察局牵头，市依法治市办、法制办、文明办及相关单位协办）
30、进一步规范和完善政务公开形式。坚持简便易行、方便群众、便于监督的原则，建立全方位多形式的政务公开体系。继续抓好电子政务建设，积极建设网上政府，进一步办好网上政务大厅，创新政府管理和服务；建设政府公众信息网站，设立实名制市民电子信箱；加快推进机关办公自动化建设，依托全市政府系统统一办公平台实现市政府机关与区县政府的联网办公。（市政府办公厅牵头，市监察局及相关单位协办）
31、完善公开监督机制。建立决策、报告、公开公示、新闻发布以及群众评议、审计考评和责任追究等制度。（市政府办公厅、监察局牵头，市依法治市办、法制办、人事局、审计局协办）
（九）切实维护群众利益，继续纠正行业不正之风
32、巩固、深化和提高在征收征用土地、城镇房屋拆迁、企业重组改制和破产中维护群众利益以及清理民工工资等专项治理的成效。严肃查处企业违法排污问题。（市监察局牵头，市国土局、建委、房产局、环保局、建工局、发改委、国资委、经委、农办分项负责）
33、全面实行义务教育阶段公办学校“一费制”收费办法，进一步规范高校收费行为，坚决制止与招生录取挂钩的乱收费。（市教育局牵头，市监察局、物价局、财政局、审计局协办）
34、以集中整治医疗服务行业收受“红包”、开单提成和药品、器械、耗材回扣等为重点，加大医疗卫生系统行风建设，确保取得实效。（市卫生局牵头，市监察局协办）
（十）围绕“为民、务实、清廉”的目标，加强政府机关作风建设
35、强化领导干部廉洁从政意识。结合开展保持共产党员先进性教育活动，进一步严格执行“四大纪律”、“八项要求”和领导干部廉洁从政各项规定，突出抓好市委十一次全会提出的“四个重点”，即严禁党员干部和机关公职人员违反规定收送现金、代币（购物）券、礼仪储蓄单、债券、股票及其他有价证券，消费卡、购物卡、电话充值卡、商品提货单等各种支付凭证和高档耐用品、金银制品等贵重物品；严禁党员领导干部、机关公职人员、国有企事业单位负责人参与赌博活动；严格执行重大事项报告制度。领导干部对个人购房、婚姻变化、自费出国（境）、子女出国（境）上学、直系亲属经营经济实体等重大事项要及时书面报告组织；严格执行党政机关领导干部和机关公职人员工作日午间“禁酒令”，违者依纪严肃查处。（市监察局牵头，各相关单位协办）
36、坚决查办违法违纪案件。以查办发生在领导机关和领导干部中滥用权力、谋取非法利益的违纪违法案件为重点，严肃查办利用审批权、人事权、司法权违纪违法的案件，重大工程项目、金融、土地管理、教育、卫生等领域以及物资和服务采购活动中的案件；企业重组改制、产权交易和经营管理活动中国有资产严重流失的案件；严重损害群众利益、失职渎职、给人民群众生命财产造成重大损失的案件。（市监察局牵头，各相关单位协办）
37、进一步转变作风，求真务实，真抓实干。精简会议、文件，改进会风、文风，提高行政效率，节约行政成本。各级行政机关及其公务人员都要凝心聚力谋发展，扑下身子抓落实，多帮助基层解决问题，多为群众解决困难。（市监察局牵头，各相关单位协办）
三、进一步加强廉政工作组织领导
今年是我市加快发展、实现“两个率先”的关键之年，经济建设和廉政工作任务十分繁重，各级政府和领导干部要从提高执政能力的高度，进一步深化对加强廉政工作重要性的认识，采取切实有效措施，进一步加大工作力度，把廉政工作各项任务真正落到实处。要从我市实际出发，把握方向，突出重点，实现廉政工作“三统一”：与促进发展相统一。紧紧围绕加快发展、科学发展推进廉政工作，做到相互促进，良性互动；与强化服务相统一。牢固树立和落实科学发展观，把切实解决目前工作中存在的问题，更好地服务基层、服务群众、服务发展作为廉政工作的出发点和落脚点；与支持保护相统一。严肃查处严重违纪违法行为，妥善处理改革发展中的新情况新问题，做到严而有度，管而有术，充分发挥廉政工作保障推进政府中心工作的综合效应。
（一）严格落实廉政建设责任制。各级政府要切实加强领导，把廉政工作纳入经济社会发展的总体目标中，统一部署，统一实施，落实责任，严格考核，实施追究。各级领导干部特别是主要领导要认真履行职责，切实抓好本地本部门的廉政建设，坚持一级抓一级，一级对一级负责。实行市政府分管领导和秘书长负责、监察局协调、各牵头责任部门参加的廉政工作联席会议制度。各级政府和行政机关要积极履行职责，主动担负责任，细化目标措施，抓紧推进落实。
（二）全面落实构建预防和惩治腐败体系的任务要求。结合政府工作特点，围绕对权力运行的有效监督和制约，全面落实中央和市委关于建立健全预防和惩治腐败体系的工作部署。按照目标分解的任务，进一步拟订部门有针对性和可操作性的实施细则，明确阶段工作重点，逐项落到实处。
（三）切实加强监督检查。要建立与改革和制度建设相适应的工作机制和监督机制。充分发挥监察、审计等专门监督机关作用，积极创新和运用综合手段，进一步加强对行政机关运用权力、履行职责情况的监督检查。监察机关要严格执纪，切实加强执法监察、廉政监察和效能监察，促进政府工作人员勤政廉政，确保政令畅通。审计机关要强化对财政收支、政府投资和国有资产的监督，发现问题及时纠正。各级行政机关要积极配合、主动接受专门机关的依法监督，自觉规范施政行为，提高工作水平。要建立健全廉政工作的考核、评价、奖惩、责任追究等制度，务求廉政工作取得新的明显成效。
各区县政府要认真贯彻政府廉政工作的各项要求，切实加强对本地区廉政工作的组织领导，全面落实各项改革和制度建设任务，确保今年政府廉政工作任务的全面完成。
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