来源：中华全国律师协会宪法与人权专业委员会中美律师“公益诉讼、人权保障与和谐社会”2005国际学术研讨会秘书处  授权      2006-08-13

 
           ——以最高人民法院某司法解释为例


                                  顾大松 *


 
在我国，公益行政诉讼并非现实的、明确的独立诉讼制度，因为我国行政诉讼法并无相关规定，即使是拟议中的行政诉讼法专家修改建议稿也无提及。但是公益行政诉讼却是目前法学界研究的重点，在实践中，不少行政诉讼被人们称作为“公益诉讼”，这说明，公益行政诉讼已经成为一种现象，因此，一味地排斥公益诉讼于行政诉讼的存在，企图以理论的纯正性要求或者从制度的明确前提角度否定人们热议中的公益行政诉讼，并非明智之举。因此，本文的前提在于承认人们热议的公益行政诉讼的存在，但对于公益行政诉讼并不倾向于当前理论界通行的界定，即无利害关系之人因公共利益受行政行为侵害而提起的行政诉讼，而是更多回归于古罗马时代公益诉讼的原初用意，即区别于私益诉讼，系主要为保护社会公共利益而提起的行政诉讼，并不强调起诉人与涉诉行为之间不具备利害关系这一要件。同时，本文也不纠缠于上述公益行政诉讼的界定，更多是将该认识也作为一种基本的前提，以展开笔者自认为更为重要部分的论述。
在上述认识下，行政公益诉讼在现实制度中就大量存在着，只要行政诉讼原告起诉更多是出于保护公共利益不受行政行为侵害目的，其中是否掺杂着个人因素在所不论，均纳入行政公益诉讼予以考量。由于以保护公共利益为主要目的的行政诉讼存在着大量的原告资格难题，而对行政诉讼原告资格的判断，更是一个案中对诸多保护性价值进行司法裁量的问题，[1]因此，本文拟以“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”（以下简称“若干解释”）第十二条规定为中心，从行政诉讼原告资格角度展开论述当前我国行政公益诉讼的制度拓展空间，而这恰又构成我国现实行政公益诉讼中，司法机关在确定起诉人是否具备原告资格的重要前提。
 
一、“若干解释”第十二条规定对行政管理相对人概念的扬弃
行政诉讼法施行之初，即有学者概括行政诉讼原告的资格条件有：(1)在行政法律关系中，处于行政管理相对人的地位（包括行政行为的直接对象和其权益受行政行为影响的人）；(2)认为具体行政行为侵犯其合法权益；(3)有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据；(4)所诉具体行政行为属于人民法院的受案范围；(5)起诉符合法定期限和其他法定条件。[2]
不过，亦有学者指出，行政诉讼受案范围仅是原告资格产生的前提，而不是原告资格的构成内容，更不能将其等同。[3]在姜明安教授后来主编的一本教材中，对行政诉讼原告资格的界定也有所变化，为：(1)原告必须是个人或组织；(2)原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对人；(3)原告必须是向人民法院提起行政诉讼的行政相对人。[4]
在上述权威论述中，特别注意强调行政相对人（或行政管理相对人）的概念，这说明，呼应国外特别是日本法上的反射利益的认识，对于行政诉讼原告须是涉诉行政行为相对人的强调是理论界的共识，也成为司法实践中普遍考虑因素。虽然在个别案件中，法院也偶尔摒弃行政诉讼原告须是涉诉行政法律关系中相对人的认识，但毕竟该共构成了行政诉讼原告资格的前提。
1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，2000年3月8日公布，自2000年3月10日起施行的“若干解释”则构成了对强调行政诉讼原告行政相对人身份理论的冲击。该解释第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，这一解释将摒弃了旧有的从起诉人是否属于行政管理相对人的行政诉讼原告资格判断角度，而提出了新的法律上利害关系人角度，因此有学者将此概括为行政诉讼原告资格问题已经从 “相对人资格论”转变为“法律上利害关系人资格论”。[5]这一影响对于司法实践的影响是深远的，因为司法机关考量问题角度的变化对行政公益诉讼中的原告资格拓展产生了巨大的影响，如曾经被广泛报道的发生在南京的厉根生诉南京市物价局批准轮渡公司票价涨价案即是一例。
南京市物价局于2000年12月6日作出《关于调整轮渡票价的通知》（宁价服[2000]521号文件）（以下简称《调价通知》），该通知主要内容为，近年来由于南京市轮渡公司（以下简称轮渡公司）的轮渡运行成本不断提高，客运量持续萎缩，致使企业长期亏损，已难以维持简单的营运生产；运输船只年久失修，设备简陋陈旧，影响旅客运输和商品流通，使旅客安全得不到保障。经研究同意，对轮渡公司经营的7条轮渡航线上的轮渡客运票价作适当调整。轮渡票价调整于2001年1月1日零时起执行。调整后的票价都有不同程度的提高。厉根生作为南京市江心洲镇一农民，经常乘坐往返于江心洲与市区的轮渡公司的客船，在南京市物价局批复上涨轮渡公司票价后，认为该调价通知侵犯其合法权益，并未经《中华人民共和国价格法》规定的听证程序，起诉至南京市玄武区人民法院，要求依法撤销该调价通知。
在这起案件审理过程中，其中的主要争议就是起诉人是否具备原告资格问题。因为部分合议庭成员囿于行政相对人理论，认为被告的调价通知系针对南京市轮渡公司发出，起诉人非属该行政行为的相对人，而且如果从起诉人的乘客身份角度考虑，被告的调价通告系针对不特定的多数人，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（二）项规定的抽象行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，无论是从原告资格还是受案范围角度均不应受理此案。笔者当时作为玄武区人民法院特邀陪审员参与了本案的审理，在合议时即针对上述意见提出自己的观点：第一，行政诉讼法并无明确规定，要求行政诉讼原告须是涉诉行政行为的管理相对人；第二，在南京市物价局与南京市轮渡公司因调价通知中，根据该行为形成的法律关系主体、客体及内容判断均可确定系具体行政行为，同一案件应采用同一标准，不能在认定被告对南京市轮渡公司作出的调价通知系具体行政行为，而对包括厉根生在内的其他乘客时却又认定为抽象行政行为，同时，根据厉根生的身份及其向法庭提供的船票判断，应认定其符合“若干解释”第十二条规定，属于具体行政行为的法律上利害关系人，具备行政诉讼原告资格。合议庭在确定厉根生原告资格问题上，采纳了后一意见，进入实体审判并作出判决。[6]厉根生诉南京市物价局一案表明，“若干解释”第十二条规定的出台，使得司法机关在处理起诉人具备显然公益目的的诉讼时，已经不再囿于旧有管理相对人理论，而更多从法律上利害关系人角度切入，这就为创造性的受理类似案件拓展了司法裁量空间。[7]
 
二、“若干解释” 第十二条规定对权利之诉的拓展
“若干解释”未出台之前，在判断行政诉讼原告资格时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条受到该法第十一条规定的较强影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起政诉讼。”因此起诉人“合法权益”是否受具体行政行为侵害构成判断行政诉讼原告是否适格的要件之一。但何为“合法权益”？行政诉讼法第二条并未明示。在早年的认识当中，将行政诉讼法法第十一条中有关规定，特别是该条第一款第（八）项及第二款有关概括性规定视作解释性规定[8]。多数论者即在此基础即认为，起诉人作为适格原告提起行政诉讼时，其受侵犯的合法权益应限定在如下两类：“1)凡公民人身权、财产权受到侵犯，便有资格提起行政诉讼；2)其他权益必须以有法律明确规定为提起诉讼的前提。”[9]而且，这实质上也构成了司法机关在确定行政诉讼原告是否适格的裁量角度，如过去的最高人民法院行政审判庭庭长江必新同志，发表的有关行政诉讼受案范围的讲话及文章中，均是以不同性质权利的区分来取舍原告的诉讼主体资格。而在实践中也有法院据此驳回具备公益心的民众因而提起的行政诉讼。
2000年，青岛市民发现海边月光广场青岛月光广场诉讼一案。上述案件表现出来的传统观念受到了不少人的批评，认为系将行政诉讼法第二条规定的“权益之诉”缩小至“权利之诉”，不当地限制了公民、法人和其他组织的行政诉权，因为权利是法律明定的，利益并不由法律规定。[10]也有学者从“合法权益”即指“法律权益”入手，指出对“法律权益”的判断不应局限于法律明文规定，特别应结合相应法律的立法目的及调整利益进行，因此不宜一味排斥法律明确的权利受侵害人的原告资格地位。但是，由于“权利”与“利益”大多数情况下具备重合性，以及我国相关法律法规立法目的判断的艰巨性，前述二种理论观点均未构成影响司法过程对行政诉讼原告资格的权威判断。
但是，“若干解释”出台以后，该解释第十二条规定将权利之诉与权益之诉的论争转移为理论界与实务界对“法律上利害关系人”问题的关注，特别是将旧有的“法律、法规规定”[11]拓展为更为宽泛意义的“法律上利害关系人”这一不确定概念，从而拓展了行政诉讼原告资格的空间，特别是在现实诉讼实践中，公民基于维护国家利益、社会公共利益目的依法行使检举、控告权利后，对行政机关未能依法查处行为可提起行政诉讼具备很强的行政公益诉讼性质。
2001年，人称南京“另类王海”的杨鸿举报南京某厂偷漏税，南京市地税局收到杨鸿实名举报后进行了查处，查实南京某厂漏税属实并加以处罚，但是，杨鸿认为南京市地税局未能完全履行法定职责，向南京市白下区人民法院提起行政诉讼，要求确认撤销南京市地税局已作出的处罚决定并责令其重新作出处罚。该案中，被告南京市地税局抗辩，虽然杨鸿举报行为与其查处南京某厂行为之间具备关连，但这基于其公民义务发生，但杨鸿与南京市地税局查处行为之间并不具备法律上利害关系，该处罚行为既没有增加了杨鸿义务，也未侵害其既有权利，因此杨鸿不具备提起该行政诉讼的原告资格。但是，法院没有采纳被告的抗辩，其直接理由是根据《税务案件举报规则》相关规定，作为举报人的杨鸿在其举报查实后，税务机关应根据其处罚金额给予杨鸿适当奖励，因此，处罚结果与举报人之间具备法律上的利害关系，属于本案的适格原告。[12]正是法院对于“法律上利害关系人”中“法律”的宽泛理解，使得税务案件的举报人享有监督税务机关依法查处偷税案件的权利，这实质上开辟了热心公民维护国家利益、社会公共利益的间接诉讼渠道，这在一定程度上具备了其他国家纳税人诉讼的雏形。
基于以上两部分的简单分析，我们认为，公益行政诉讼在我国已经具备一定的制度拓展空间，特别是在少数关心公共利益、甚至是以公共利益为名而实质上有更多个人目的的公民推动下，更多是一种司法能动性表现，如本文主题中的“若干解释”第十二条规定的出台，也是一种司法经验引发现实制度变迁的显例，在此意义上，我们更愿意相信那句名言的昭示：法律更多是经验，而不是逻辑。这句话显然也适用于公益诉讼包括公益行政诉讼在我国的不断拓展。

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* 顾大松，东南大学法律系教授。
[1]  参见沈岿：《行政诉讼原告资格——司法裁量的空间与限度》，载《中外法学》2001年第4期。
[2]  参见姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第89-91页。
[3]  参见高家伟：“论行政诉讼原告资格”，载《法商研究》1997年第1期，第63-64页。
[4]  参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，页334。
[5]  沈福俊：“论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展”，载《华东政法学院学报》2000年第5期，第3-7页。
[6]  详细内容可参阅顾大松、孙村中主编：《行政诉讼典型案例精析》，东南大学出版社2004年12月出版，第184页。
[7]  类似案件还有乔占祥诉铁道部春运涨价案。
[8]  《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：“  ……  （八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。  除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”
[9]  周汉华：“论行政诉讼原告资格审查”，《中国法学》1991年第6期，第111页。
[10]  参见夏锦文、高新华：《我国行政诉讼原告资格的演进》，《法商研究》2001年第1期，第103页。
[11]  《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第二款属于对行政诉讼受案范围的概括性规定，但其局限于“法律、法规”层级，即全国人大及其常委会制定的法律以及行政法规与地方性法规。
[12]  素材源于笔者代理的案件。