北京大学法学院教授 白桂梅

      我国政府已经在1997和1998年先后签署了1966年联合国大会通过的两个国际人权公约，即《经济、社会、文化权利国际盟约》（简称A公约）和《公民权利和政治权利国际盟约》（简称B公约），并于2001年批准了A公约。  这是举世瞩目的一件大事，也是深受中国人民，包括我们研究人权的学者，欢迎的事。相信在不远的将来，B公约的批准也会成为现实。到那时，我国参加的国际人权公约就增加到大约18个。  摆在我们研究人权的学者面前的任务是对这些公约，特别是1966年这两个国际人权公约进行深入细致的研究，不仅要研究两个公约本身的内容，还要对公约的起草过程，每一个条文产生的背景进行研究，从而加深对公约的理解；不仅应研究中国的立法，还要研究其他参加国的立法。因此我们面临的任务是艰巨的。因篇幅所限，本文仅就少数民族权利的保护问题从以下几个方面进行探讨：第一，B公约的规定（即第27条，包括该条的起草过程、对该条的不同解释及其他有争议的问题）；第二，中国的国内立法情况；第三，中国与前苏联和前南斯拉夫国内立法的比较；第四，中国民族立法存在的一些问题；第五，中国加入B公约面临的主要问题。在此之前有必要对国际人权法的整体发展状况做一下简单的回顾。

一、 国际人权法概述

（一） 国际人权法是国际法的一个特殊分支

　　国际人权法是第二次世界大战之后才发展起来的一个较新的也是特殊的国际法分支。国际法主要是国家之间的法，而且主要是调整国家之间对等关系的法律。这种对等关系决定了国际法上的权利和义务主要是一个国家对另一个国家的权利和义务，具体地说，一个国家的权利相应地即是另一个国家的义务。
　　例如，根据国际法上的国家主权原则，国家领土不可侵犯。一个国家享有领土不可侵犯权，相应地，另一个国家就有不侵犯他国领土的义务。这种建立在国家主权原则这一国际法基本原则之上的国际法律制度，最终的目的是通过维护国家主权建立和维持国际社会的公共秩序。这样的国际法是通过国家之间的对等关系加以实施的。具体地说，当国际法上的国家领土不可侵犯原则被违反时，其原因一定是一个国家没有履行其不侵犯他国领土的义务，其结果一定是另一个国家的权利受到侵害。受害国的被侵害的权利只有通过使侵害国承担责任才能得到补偿。
　　作为国际法的特殊分支，国际人权法虽然也是国家之间的法律，但是它所调整的国家之间的关系却不是对等的关系。国际人权法不是通过维护而是限制国家主权达到建立和维持国际社会公共秩序的目的。例如，1966年的《公民权利和政治权利国际盟约》第6条规定：“人人有固有的生命权。这个权利应受法律保护，不得任意剥夺任何人的生命。”当这项规定被违反时，其原因虽然也是一个国家违背了它承担的国际义务，但其结果不是另一个国家的权利受到侵害，而是个人的人权受到侵害，而且这些个人往往是违背国际义务国家的本国国民。这里不存在一个国家对另一个国家的权利和义务的对等关系。这种非对等关系使国际人权法与其他国际法相比有很大不同。

（二） 国际人权法中的权利分类

　　人们常常把人权划分为几种不同类型的权利：第一，公民和政治权利；第二，经济、社会和文化权利；第三，自决权、发展权、和平与安全权等。人们一般习惯称这三种人权为“三代人权”。从权利的主体来看，第一和第二代人权是个人权利，第三代人权为集体权利或社会连带权利。 许多学者还在第一代和第二代人权中做出消极权利和积极权利的区分：第一代人权为消极权利；第二代人权为积极权利。这种区分的依据来自两个国际人权盟约的规定：A公约第2条第1款规定，“每一缔约国家承担尽最大能力……采取步骤，以便用一切适当方法，……逐渐达到本公约所承认的权利的充分实现。” 这与B公约的规定形成鲜明的对比，后者第2条第1款规定：“本公约每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利，……” B公约中“尽最大能力”、“采取步骤”和“逐渐达到”的措辞确定了缔约国所承担的义务性质：首先，为了履行公约义务，缔约国要积极地采取步骤用适当的方法以便达到B公约所承认的权利的充分实现。换言之，缔约国的义务是积极的采取措施或积极的作为。但是，根据A公约，缔约国的义务则大多是通过消极的不作为来实现的。实际上，这些分类都是学者们为了研究的方便才做出的比较笼统的区分。在实践中，这些分类的实际意义并不大，因为有些权利虽然是A公约中规定的，可能也需要缔约国采取积极的措施，如适当的立法或修改法律的措施来保障妇女的选举权和被选举权。又如，B公约中关于教育权的规定既需要缔约国的积极作为也要求它们的消极不作为来保障教育权的实现。况且在以后的国际人权文件中很少把人权按照缔约国义务的性质来分门别类。
　　目前，国际人权公约已经有大约几十件。其中有些是综合性的区域人权公约，例如，欧洲《保护人权与基本自由公约》、《美洲人权公约》、《非洲人权和民族全宪章》等。还有一些是保护特定人群的人权公约，例如《消除对妇女一切形式歧视公约》、《儿童权利公约》、《关于难民地位的公约》等。自1948年《世界人权宣言》通过以来，在联合国人权委员会的主持下，不仅制定了许多保护人权的国际公约，还建立了一些保护人权的国际机制。例如，联合国人权委员会下设的促进和保护人权小组委员会实行的所谓“1503”程序以及工作组和报告员制度。又如，一些国际人权公约建立的报告和审议制度、国家对国家的控告制度和非常重要的个人申诉制度，等等。这些机制为在国际上保障人权的实现提供了基本的场合和途径。但是，不能否认的是，人权的实现首先要靠缔约国在国内的作为和不作为。本文仅就少数者权利的保护问题从立法的角度探讨一下中国的少数民族权利保护问题。

二、 B公约第27条的规定

　　　B公约第27条规定：

   　 凡有种族、宗教或语言少数团体之国家，属于此类少数团体之人，与团体中其他分子共同享受其固有文化、信奉躬行其固有宗教或使用其固有语言之权利，不得剥夺之。

（一）第27条的字面含义

　　从第27条的字面上来看，凡是存在少数者团体的国家都承担这样的义务，即不得剥夺属于种族、宗教或语言少数团体的个人与团体中其他分子共同享受其固有文化、信奉躬行其固有宗教或使用其固有语言的权利。这是B公约中唯一的一条关于保护少数者权利的条款，而且没有使用“少数民族”这样的措辞，却采用了“属于此类少数团体之人”这样的表述，我们不妨用“少数者”来代替。可以看出，第27条并没有给“少数者”下定义。只是在范围上加上了“人种的、宗教的或语言的”限制。这说明仅仅人数上少算不上第27条所指的少数者，否则一国将充满各种少数者 。此外，“属于此类少数团体之人”的表述还意味着少数者的权利是属于“属于此类少数团体”的人的权利，即少数者团体成员的权利，而不属于某少数者团体。这是第27条中非常关键的措辞，这一关键措辞使这一条与第1条区别开来。

（二）起草过程中争论的问题

　　1、少数者的定义

　　在第27条通过之前，防止歧视及保护少数小组委员会在少数者包括什么人的问题上分为两派：有些同意“种族、宗教或语言团体”这样的提法；有些赞成在条文中加上“少数民族”的字眼 。反对写进“少数民族”的国家认为，这实际上等于抬高了作为少数者的标准，其结果是使那些尚未构成一个民族的少数者不能得到公约的保护。例如索恩伯里认为约文应当以这样的假定为基础起草：少数团体即使在没有达到“民族团体”资格之前就应受保护 。苏联主张加上“少数民族”的提案最终遭到人权委员会的拒绝，理由与索恩伯里的类似，即“少数民族暗含更高的起点，它会排斥那些永远也不能成为少数民族的少数者”。实际上，人权委员会摒弃“少数民族”的提案还有一个很重要的原因，即这个词必然隐含着属于要求政治自主的政治觉悟，如果不是等于也是极类似于谋求自决权 。

　　2、个人权利与集体权利

　　少数者的权利是个人的还是集体的权利？这是在第27条起草过程中各国关注的另一个敏感问题。从该条款的措辞上看，没有给予少数者以明确的集体权利。被赋予权利的不是少数者的集团而是属于少数者集团的成员。该条款中“属于此类少数团体之人，与团体中其他分子共同享受……”这句话似乎表示少数者的权利是介于集体权利和个人权利之间的一种权利 。但是，该款的起草过程表明，第27条所涉及的是个人的权利。当时，防止歧视及保护少数小组委员会接到起草委员会提交的关于少数者权利的条款草案，即：不得否定族裔、宗教和语言少数者（着重号为本文作者所加）享有他们自己的文化、声称信仰并信奉他们自己的宗教、使用他们自己的语言的权利。为了强调少数者的权利是个人的权利而非集体权利，防止歧视及保护少数小组委员会认为应用“属于少数者的个人”取代“少数者”，理由是少数者不是法律的主体，“属于少数者的个人”用在法律上容易界定。另外再加上“与团体其他成员一道”以便承认团体的特性 。原来第27条中“与团体中其他分子共同享受”仅为承认少数者所属团体的特性，以区别于一般的个人。正如克劳福德教授正确指出的那样，第27条“属于此类少数团体之人”的措辞表明在现代国际法上少数者的权利不可能视为集体权利 。
 
　　3、少数者权利与国家统一问题

　　这是所有国家，包括西方和东方国家，发达国家和不发达国家，都关心的问题。国家担心少数者团体的权利如果不加以限制，就可能形成一股不可阻挡的分裂势力，从而威胁国家的统一。因此，乌拉圭的代表建议应当在第27条中加上：“此种权利不能解释为授权任何居住在，特别是根据该国移民法居住在一国境内的团体，在该国境内形成独立的可能损害该国的国家统一和安全的社会共同体” 。虽然乌拉圭的建议没有被采纳，但它的确表达了多数国家在保护少数者权利与国家统一的关系问题上将后者置于优先位置的共同心声。上述关于个人与集体权利的争论主要是害怕分裂的考虑引起的。最后出现在B公约中的第27条故意淡化集体的概念，强调少数者权利的持有者是少数者团体的每一个成员（即个人）而非该团体本身，目的就是防止分裂和维护国家的统一。

　　（三）第27条与其他条款的关系

　　1、 与第1条的关系

　　B公约第1条与A公约第1条从内容到措辞是完全相同的，因此一般称为共同第一条。该条规定：
一、所有人民都有自决权，他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。
二、所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源，而不损害根据基于互利原则的国际经济合作和国际法而产生的任何义务，在任何情况下不得剥夺一个人民的生存手段。
三、本盟约缔约各国，包括那些负责管理非自治领土和托管领土的国家，应在符合联合国宪章规定的条件下，促进自决权的实现，并尊重这种权利。
　　在人权领域学者们围绕两个国际人权盟约共同第1条条款的讨论非常激烈，争论的焦点是谁、如何行使自决权以及什么是自决的问题。虽然在西方国家和第三世界国家的学者之间对这些问题的认识存有严重分歧，但他们基本都同意自决权是一项集体的权利，即自决权的持有者是构成“人民”的整体，即该整个人民；而不是组成该人民的成员，即个人。这样，我们就不难把这一条与第27条区别开来，后者规定的是“属于此类少数团体之人”的权利，即个人的权利，而不是集体的权利。实际上，如上所述，这正是第27条中“属于此类少数团体之人”这一表述的目的所在。第27条与第1条的这种区别的目的是为了避免主权国家内部的少数者团体主张“自决权”，甚至主张与其母国的分离。

　　2、与第2条的关系

　　B公约第2条第2款规定：
“本盟约每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本盟约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别” 。
这项以不歧视和平等原则为基础的规定适用于B公约所载的所有权利，当然包括第27条规定的少数者的权利。在这一条的基础上，更显示出第27条对少数者的特殊保护，或者说，这是B公约对少数者的双重保护。   因为种族、肤色、语言、宗教等少数者不受歧视地平等地享受B公约所载的所有权利，已经是对少数者的一种保护了，第27条关于少数者的专门条款实际上是对少数者的特殊保护。

　　3、 与第18和20条的关系

　　第18条是关于宗教或信仰自由的规定。   因为宗教是构成少数者的普遍原因之一，所以第18条与少数者的保护有直接关系。虽然该条规定：“人人有权享受思想、良心、和宗教自由”，这里“人人”既包括多数人也包括少数者，但是因宗教的原因而成为少数者是非常普遍的，几乎在每个国家都存在宗教少数者。对少数者的宗教和信仰自由的保护是非常重要的。但是宗教和信仰自由并不是没有限度的，它要受到法律的约束。因此，第20条第2款规定：“任何鼓吹民族、种族或宗教仇恨的主张，构成煽动歧视、敌视或强暴者，应以法律加以禁止”。 这是对所有主张宗教或信仰自由的人，包括多数人和少数者，施加的义务。人人有权享受宗教或信仰自由，但不能以这项自由为借口“鼓吹民族、种族或宗教仇恨的主张，构成煽动歧视、敌视或强暴”。可以看出，第18条规定了宗教自由的权利，第20条第2款则是对这项权利的限制，这两条体现了权利和义务的统一。

　　（四）其他保护少数者权利的国际文件

　　除B公约第27条外，国际上还有一些专门保护少数者的国际文件。主要包括1948年的《防止及惩治灭绝种族罪公约》、1966年的《消除一切形式种族歧视国际公约》、1973年的《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》和1992年的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》。这些公约或宣言所强调的两个共同原则就是平等和反对歧视。但是，当歧视发展到一种极端的程度时，就会殃祸人类从而构成国际犯罪。《防止及惩治灭绝种族罪公约》和《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》所惩治的正是这样两种罪行。《防止及惩治灭绝种族罪公约》第2条规定，只要蓄意全部或局部消灭某一民族、人种、种族或宗教团体犯有下列任何一种行为就是犯有灭绝种族罪：（1）杀害该团体的成员；（2）致使该团体的成员在身体上或精神上遭受严重伤害；（3）故意使该团体处于某种生活状况下，以毁灭其全部或局部的生命；（4）强制施行办法，意图防止该团体内的生育；（5）强迫转移该团体的儿童至另一团体。
该公约对民族、人种、种族或宗教少数者提供的保护是最基本的，即对他们的生命和他们团体的生存的保护。但是，有时受迫害的团体可能是某社会的大多数，例如南非的黑人团体。《防止及惩治灭绝种族罪公约》针对的正是南非少数者对多数人犯下的罪行。但是，这并不是说该公约仅适用于南非发生的情势。它与上述其他几个国际公约一样，都是普遍性的，即对世界上任何参加国都有拘束力。  少数者也可以通过 《消除一切形式种族歧视国际公约》得到国际保护。虽然上述三个公约并非专门为保护少数者而制定，任何人都同样得到保护，但是由于在民族、人种、种族或宗教属于少数的人更易遭迫害，所以这些公约对它们来说就显得更为重要。
上述几个国际公约，包括B公约第27条，都可以保证少数者得到特殊的保护。但是，他们究竟应该受到哪些特殊保护？目前的国际公约都没有解决这个问题。1992年联合国大会通过的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》正是试图解决这个问题的国际文件。虽然根据《联合国宪章》的规定，这个文件不具法律拘束力，但是这是目前为止国际上唯一的专门规定少数者权利的文件。
　　综上所述，B公约第27条以及其他与保护少数者权利有关的国际公约主要涉及两个方面：平等和特殊保护。它们代表了两种方法或政策。第一种是较低的标准，它主要是为了达到禁止歧视的目的；第二种是较高的标准，它不仅要禁止歧视，还要给予少数者以特殊的待遇以便保证他们作为少数者的权利。我认为中国实行的民族区域自治政策是这两种标准的结合。

三、中国的国内立法

（一）历史背景

　　中国是一个具有悠久历史、多民族的统一国家，自秦代统一起已有2000多年的历史。   在这两千年里，中国“由统一到短暂的分裂，然后复归于统一，最终形成一个多民族的、统一而不可分割的现代国家”。   在众多的民族中汉族的人口最多，而且历来与其他民族有很大悬殊，因此形成了汉族为多数民族或主体民族，其他民族为少数民族的分别。在多民族国家中，如何处理各民族之间特别是多数民族与少数民族之间的关系对于国家的统一和稳定关系重大。然而，处理好各民族之间关系的关键在于保证各民族间的平等和对少数民族的特殊保护。在象中国这样具有一个主体民族和许多少数民族的国家里，仅注意保证各民族的平等是不够的，还要强调保护少数民族的权利和利益。
　　通过国内立法处理各民族的关系始于中华民国时期的宪法，即1911年的《中华民国临时约法》。在此之前曾有两部宪法性法律，即光绪34年8月初一日颁布的《宪法大纲》和宣统3年9月13日公布的《十九信条》，但都没有涉及民族关系的规定。从1911年的《中华民国临时约法》到1947年元旦公布的《中华民国宪法》，在民国时期共颁布过大约24部宪法性法律。   1911年的《中华民国临时约法》第5条规定：“中华民国人民一律平等，无种族，阶级，宗教之区别”。在后来的几部宪法（包括宪法草案）中基本上都包括这样的规定，但是有一点重要的修改，即强调“法律上”的平等。例如，1914年公布的《中华民国约法》第4条规定：“中华民国人民，无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等”。但是这里应当指出的是，这种规定在最初的宪法中并非专门的处理民族关系的规定，况且它们都采用“种族”而非“民族”的措辞。因此，这些规定只是确立了法律面前人人平等的原则。在孙中山于1924年4月12日公布了他的《建国大纲》之后，中华民国的宪法中才开始载有专门处理民族关系的规定。例如，中华民国二十三年十月十六日立法院会议通过的和民国二十六年四月二十二日通过的两个《中华民国宪法草案》都在第5条用同样的措辞规定：“中华民国各民族，均为中华国族之构成分子，一律平等”。   又如，民国三十六年国民政府公布的《中华民国宪法》第5条规定：“中华民国各族一律平等”。   不过，除此之外，就基本没有涉及民族问题的规定了，更没有任何保护少数民族的条款。这似乎与孙中山的《建国大纲》相背离。后者的第4条规定，政府应当扶植国内的弱小民族。  
自1954年的第一部宪法到现在，中华人民共和国共颁布了四部宪法，最后的一部是1982年宪法。在第一部宪法颁布之前，适用《中国人民政治协商会议共同纲领》。后者在序言、第一章总纲、第二章政权机构和第六章民族政策中规定了少数民族的问题。特别是在第六章关于民族政策的规定中确定了中国“应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”。实行民族区域自治是我国民族政策的核心。在后来的几部宪法中都明确加以规定，而且逐渐完善。
　　与上述1949年以前的中国宪法形成鲜明对比，1954年的《中华人民共和国宪法》以及后来的任何一部宪法都明确规定各民族一律平等，各少数民族聚居的地方实行区域自治。不仅如此中国还在1984年通过了专门的保护少数民族的法律—《民族区域自治法》。本文所指的“中国国内立法”即指中华人民共和国建国之后颁布的有关民族关系或民族问题的法律，并且主要是宪法和《民族区域自治法》。

（二）宪法中的规定

　　1982年宪法序言第12段规定：
　　中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。
　　该宪法第4条规定：
　　中华人民共和国各民族人民一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。
　　国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。
各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。
　　各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风格习惯的自由。
　　此外，该宪法第34条（不受歧视的选举权和被选举权）、第36条（宗教信仰自由）、第52条（民族团结）、第89条第11款（国务院的职权包括领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利）、第95条（关于设立自治机关）、第99条（关于民族乡）、第112－第122条和第134条（关于用本民族语言进行诉讼的权利）的规定都与少数民族有关，特别是宪法第3章第6节（即第112－第122条）专门对民族自治地方的自治机关作出规定。

（三）中华人民共和国民族区域自治法（1984年5月13日发布，1984年10月1日实施）

　　《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称民族区域自治法）是根据《中华人民共和国宪法》制定的、实施宪法规定的民族区域自治制度基本法律，是仅次于宪法的基本法律。该法主要规定民族自治地方的建立和自治机关的组成、自治机关的自治权、民族自治地方的人民法院和人民检察院、民族自治地方内的民族关系以及上级国家机关的领导和帮助。《中华人民共和国民族区域自治法》 （以下简称《民族区域自治法》）是1949年以来我国制定的第二部民族区域自治的专门法律。   该法是根据1982年宪法制定的仅次于宪法的基本法，  “是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法”。   阿沛·阿旺晋美在该法颁布时评价说，它体现了全国各族人民的一致愿望和共同利益，是我国各族人民政治生活中的一件大事。它对于完善我国的民族区域自治制度，保障少数民族行使自治确立，加深少数民族地区经济文化的发展，对维护国家的统一，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，都将产生巨大而深远的影响。  《民族区域自治法》包括序言和七章，共67条条文，分别规定了民族自治地方的建立和自治机关的组成、自治机关的自治权、民族自治地方的人民法院和人民检察院、民族自治地方内的民族关系和上级国家机关的领导和帮助。
　　该法的核心是少数民族的自治权。要实行自治必须首先建立自治地方和真正代表少数民族的自治机关，由这些自治机关行使自治权。自治权行使的范围和方式均在《民族区域自治法》中作出了比在1982年宪法中更具体的规定。应当指出的是，民族自治地方的自治机关行使自治权的与现在的香港特别行政区和澳门特别行政区有着很大的差别。   当然，这主要是由民族自治机关的双重性地位决定的：它既是一级民族自治地方的自治机关，享有宪法和《民族区域自治法》赋予的自治权；也是中央人民政府统一领导下的一级地方政府，必须服从中央集中统一的领导并保证国家法令在民族自治地方的贯彻执行。  
　　《民族区域自治法》自颁布到现在已经15年了。在这15年中我国一方面在贯彻和实施该法方面取得了一定的成就。目前，全国已经先后建立了民族自治地方159个，其中自治区5个，自治州30个，自治县（旗）124个。在55个少数民族中，有43个已经建立了有自己民族聚居地方的自治地方。   为了更好地行使自治权，目前已有约120个民族自治地方制定了自治条例。  另一方面，随着我国经济体制改革日益走向深入，1984年《民族区域自治法》中以计划经济为基础的规定已经不符合我国的现实，需要加以修订。

（四）2001年新《中华人民共和国民族区域自治法》

　　根据2001年2月28日第九届人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，终于对1984年《民族区域自治法》做了修正。但是从给各民族自治区以更多的自治权的角度来看，新《中华人民共和国民族区域自治法》（简称新《民族区域自治法》）没有实质的变化。不过，下述删改和增补的内容还是非常重要的，其中一些与我国的经济体制改革有关，一些反映出对少数民族的特别保护，一些涉及少数民族自治机关的自治权，还有一些属于立法技术上的修正。

　　1、与经济体制改革有关的修正

　　首先是序言中的一些修改， 新《民族区域自治法》在1984年《民族区域自治法》的序言中“马克思主义、毛泽东思想”后面加上了“邓小平理论”。并把“坚持社会主义道路”改为“坚持改革开放，沿着建设有中国特色社会主义的道路”。另外还增加了“发展社会主义市场经济，加强社会主义民主与法制建设，加强社会主义文明建设”的字样。
其次是在具体条款中所做的相应的删改，例如，新《民族区域自治法》第26条规定的“合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济”，就是对1984年《民族区域自治法》第27条规定的“合理调整生产关系，改革经济管理体制”的删改和补充。

　　2、与少数民族特别保护有关的修正

　　在保护少数民族文化权利方面，新《民族区域自治法》在第37条中增加了“各级人民政府在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作”的规定。但是同时也增加了关于推广“规范汉字”的规定，并且把开设汉语课程的时间提前到“小学低年级或高年级”，而该项要求在1984年《民族区域自治法》第37条中规定的是“小学高年级或者中学”。
在保护少数民族的教育权方面，新《民族区域自治法》的37条与1984年《民族区域自治法》该条相比增加了“根据条件和需要发展高等教育”，并取代了1984年《民族区域自治法》中“发展中等教育；举办民族师范学校、民族中等专业学校、民族职业学校和民族学院”的规定。
在保护少数民族的工作权方面，新《民族区域自治法》第22条中规定：“民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。”而在1984年《民族区域自治法》第22条中的相应的规定措辞相当含混，几乎不能体现新《民族区域自治法》该条表述的保护少数民族工作权的意思。

　　3、与少数民族自治机关自治权有关的修正

　　特别应当指出的是，新《民族区域自治法》在第7章附则中增加了如下规定：“自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法”。
　　另外，新《民族区域自治法》第20条在规定自治机关经上级国家机关批准，变通执行或停止执行上级国际机关的决议、决定、命令和指示时，规定“上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复”，这种时间限制是对自治机关自治权的具体法律保障，也是1984年《民族区域自治法》第20条中没有的。
　　最后，新《民族区域自治法》第35条规定：“民族自治地方根据本地方经济和社会发展的需要，可以根据法律规定设立地方商业银行和城乡信用合作组织”。这是一项新增加的规定。
 
　　4、属于立法技术上的修正

　　新《民族区域自治法》还在多处对1984年《民族区域自治法》进行了技术上的处理，其中包括措辞、条款的增加与合并等。例如新《民族区域自治法》第15条的措辞与1984年《民族区域自治法》该条相比，更加严谨。又如，新《民族区域自治法》第25条至27条的规定与1984年《民族区域自治法》第25至27条的总体内容基本相同，但具体条款做了调整。

四、中国与前苏联和前南斯拉夫国内立法的比较

（一）前苏联和前南斯拉夫的国内立法

　　1、前苏联的国内立法

　　前苏联是一个多民族的联邦制国家（全国有119个民族），其中俄罗斯民族的人口最多，占全国总人口的53．3％；其次是乌克兰民族，占总人口的16．9％。前苏联由15个加盟共和国组成，加盟共和国下设边疆区、州和民族自治共和国、自治州、自治区等。根据1977年的前苏联宪法，前苏联实行各种族和民族的公民平等，各民族全面发展和相互接近的政策。该宪法第36条规定：
　　苏联各种族和民族的公民享有平等的权利。
　　实现这些权利的保证是：实行苏联各民族全面发展和相互接近的政策，用苏维埃爱国主义和社会主义国际主义精神教育公民，可以使用本族语言和苏联其他民族的语言。
凡是对权利的直接或间接限制，根据种族和民族的特点建立直接或间接的公民特权，以及任何宣传种族或民族的特殊化、仇恨或歧视等行为，均依法制裁。

　　该宪法第70条规定：
　　苏维埃社会主义共和国联盟是统一的多民族的联盟国家，根据社会主义联邦制的原则由各民族实行自由自决和平等的各苏维埃社会主义共和国实行自愿联合而组成。
苏联体现苏联人民的国家统一，团结各民族管用建设共产主义。

　　该宪法第72条规定：

　　每一个加盟共和国都保留自由退出苏联的权利。

　　实行联邦和自治制度是前苏联解决民族问题的重要策略。但是，一直到十月革命之前，列宁都是反对联邦制的。他认为，中央集权制的大国是从中世纪的分散状态走向将来全世界社会主义的统一的一个巨大的历史步骤，除了通过这种国家以外，没有也不可能有其他走向社会主义的道路。1917年十月无产阶级革命之后，俄国国内国际出现了极为复杂的局面：在国内，在无产阶级革命斗争中，在争取民族自决的口号鼓舞下，许多原来的被压迫民族相继建立自己独立的苏维埃共和国；在国际，新生的苏维埃政权面临帝国主义的武装干涉。在这种情况下，如果仍然坚持建立民主集中的单一制共和国，可能造成多数民族的误解和对民族自决政策的不信任；如果不建立一个统一的国家，又可能被国际上的敌人各个击破，新生的苏维埃政权就可能被击垮。为了在承认和尊重民族自决权的同时维护各民族无产阶级的根本利益和统一的愿望，列宁领导的布尔什维克党决定改变策略，赞成实行联邦制。   实际上，列宁改变他一贯坚持的反对联邦制的立场并决定实行联邦制，这种一百八十度的大转弯完全是形势所迫。因此，列宁当时决定实行联邦制实属为了维护俄国的统一而采取的折衷办法。
不过前苏联宪法确定的所谓联邦制，随着高度集权的政治经济体制的建立，到后来仅仅留于形式，各加盟共和国很少有独立自主权，一切必须服从中央，形式上的联邦制最后演化为实质上的单一制。   正如王希恩分析的那样，“苏联的联邦制是按民族原则建立的，但又是有着高度集权控制的。高度控制使得联邦制和自治形同虚设，而按民族原则划分联邦和自治单位又为民族分离创造了条件。所以，苏联的联邦制不是一中成功的国家体制”。  其实，实行联邦制还是单一制并非多民族国家解决民族问题的关键。问题的实质是如何解决大民族主义和狭隘民族主义之间的矛盾，协调多数民族与少数民族之间的关系。象前苏联那样的联邦制国家，由于没有解决好这个实质问题，不仅可能使联邦制成为形式化的东西，还可能导致整个国家的解体。在这方面，前南斯拉夫与前苏联有些类似。

　　2、前南斯拉夫的国内立法

　　前南斯拉夫也是一个多民族的社会主义联邦制国家。前南斯拉夫的民族虽然没有前苏联那样多，但是由于它不存在一个主体民族或多数民族，人数最多的塞尔维亚族仅占全国人口的40％，而且由于它所处的特殊的地理位置以及复杂的历史的因素，使前南斯拉夫各民族之间的关系一直很紧张。正如王天玺教授所指出的，作为巴尔干半岛的一个主要国家，“这种特殊的地理位置对南斯拉夫各民族的历史造成了很深刻的影响。因为巴尔干半岛是东欧和西欧的交接处，是亚洲和欧洲之间的要冲，因而很自然地成为欧亚大陆几大文明的会聚点，天主教与东正教，基督教与伊斯兰教在这里互争短长，罗马与拜占庭，奥匈帝国与奥斯曼帝国在这里角逐争战，由此造成的结果是这个地区民族成份的多样性，民族问题特别复杂而尖锐，长期不得安宁，很难形成一个统一而稳定的国家”。   因此直到本世纪初，作为第一次世界大战后列强重新划分势力范围的产物，才出现了南斯拉夫王国，后者仅仅存续了20几年的时间就分崩离析了。前南斯拉夫社会主义联邦共和国是以反法西斯的人民战争为历史契机，在铁托为首的南共联盟领导下，在第二次世界大战之后建立的。南斯拉夫各民族的确没有在一个统一的国家内共同生活的历史传统。因此，如何通过制宪立国来实现各民族的团结和国家的统一，成为前南斯拉夫民族立法的根本问题。
　　南斯拉夫与前苏联一样实行联邦制，南斯拉夫社会主义联邦共和国由六个共和国和两个自治省组成。前南斯拉夫宪法不仅规定实行联邦制而且给予各民族以自治权。因此，前南斯拉夫和前苏联一样均采取的是联邦制和自治制度相结合的原则。除了联邦内的各共和国实行自治外，属于塞尔维亚社会主义共和国的两个自治省：科索沃社会主义自治省和伏伊伏丁那社会主义自治省根据前南斯拉夫联邦宪法享有自治权。

　　前南斯拉夫1974年的宪法在序言部分原则一中规定：
南斯拉夫民族，从每个民族都享有包括分立权在内的自决权出发，基于各民族在人民解放战争和社会主义革命的共同斗争中自由表达的意志，并根据自己的历史愿望，认识到进一步巩固他们的团结友爱是符合共同利益的， 与同他们共同生活的其他民族一起，结成了各自由平等民族的联邦共和国，并建立了劳动者的社会主义联邦共同体－－南斯拉夫社会主义联邦共和国。为了各民族的各自的和共同的利益，在这个共同体中实现和保证：
……；
　　民族自由和独立；
　　各民族的团结和友爱；
……；
　　人的个性得到全面发展的可能性和自由，人们和各民族在创造社会主义生活日益丰富的文化和文明的道路上，按照自己的利益和愿望相互接近的可能性和自由；
……；
　　社会经济关系制度和政治制度的同意基础，以保证个人阶级和全体劳动者的共同利益和个民族的平等：
……；
　　劳动者和各民族根据他们的宪法权利在社会主义共和国和社会主义自治省内行使自己的主权，而在根宪法确定符合共同利益时，也可在南斯拉夫社会主义联邦共和国内行使自己的主权。
　　劳动者和各民族根据本宪法，按照共和国和自治省协商、团结互助以及共和国和自治省平等参加联邦机关的原则以及按照共和国和自治省对自身的发展以及整个社会主义共同体的发展负有责任的原则，在联邦内做出决定。
　　该宪法在序言部分原则七中规定：
　　每个民族都有权通过自由选择的道路和手段自由决定和建设自己的社会制度；
各民族享有自决和民族独立的权利以及为达到上述目的进行解放斗争的权利；
尊重少数民族的权利，包括南斯拉夫各民族中作为少数民族生活在其他国家中的那部分人的权利；
……

……
　　但是，与前苏联相同（甚至更严重）的是，前南斯拉夫在执法上逐渐有了偏差。特别是在南共高层领导人之间在是否扩大自治省自治权问题上发生分歧后，在科索沃社会主义自治省的几大城市曾发生过学生示威游行，要求建立阿尔巴尼亚共和国，提高科索沃的自治地位。特别是在铁托去世之后，前南斯拉夫通过修改宪法索性收回了科索沃社会主义自治省的自治权，使其失去了自治的地位。  

　　前南斯拉夫的解体以及1998年以来发生在科索沃的种族冲突都与不当限制民族自治权有着密切联系。这些都是我们应当认真汲取的教训。

（二）比较与分析

　　1、关于国家形式

　　前苏联和前南斯拉夫都是联邦制国家。也就是说，这两个国家都是通过建立联邦制来解决多民族之间关系的。但是中国不同。中国是一个统一的、多民族的、单一制国家。我们是多民族国家，也实行社会主义制度，但为什么没有仿效前苏联采取联邦制呢？实际上在这个问题上，中国共产党是经历了认识和发展的曲折过程的。早在中国共产党建立初期，中国共产党也曾把实行联邦制作为党的民族纲领之一。1922年在上海召开的中国共产党第二次全国代表大会上通过的《宣言》中，曾经主张“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国……”。  但是，随着中国共产党对中华民族的深入了解以及其自身发展的逐渐成熟，后来又放弃了这一纲领，决定实行民主集中制，建立单一制国家。在改变策略这一点上，中国共产党与俄国苏维埃恰恰是背道而驰的：后者是从单一制到联邦制，我们恰恰相反。改变政策的主要原因是中国的国情与前苏联不同。
　　前苏联是以俄罗斯为主体民族的多民族国家。由于这个主体民族是一个压迫性民族。其他民族长期以来受到俄罗斯民族的压迫和剥削。如果不采取在自由联合基础上的联邦制，俄国就面临分裂的危险。在这种情况下，列宁断然决定改变他过去一直坚持的建立单一制国家的立场，采取联邦制。当然，前苏联采取联邦制还有一个重要原因，即其他民族与俄罗斯民族在数量上并没有汉族与其他民族那样悬殊。中国是以汉族为主体民族的多民族国家。正如我国民族学专家宁骚教授所指出的，“从公元前221年秦‘灭六王，并中国’到1840年鸦片战争爆发，……。在这2000多年的时间里，中国经历了由统一到分裂再到统一的两次大循环，最终形成了统一不可逆转的历史大趋势。与此同时，中国发生了三次民族大融合，于是以汉族为凝聚核心，由中国个民族共同缔造的民族共同体即中华民族，不仅在人数上和地域上越来越大，而且它的各个组成部分之间互相依存、互相吸引、互相渗透、互相吸收的力量也越来越增强”。  在这2000多年的时间里，中华民族经历的是分裂、统一、再分裂再统一、形成多元一体的民族格局的过程，各个民族之间经历的是相互吸引、相互渗透的融合过程。这自然为建立统一的单一制国家奠定了坚实的基础。此外，在中国的各个民族中，汉族与其他民族在数量上悬殊非常大。在目前业已认定的56个民族中，汉族是多数民族，其余55个是少数民族。   少数民族的人口虽然仅约占中国整个人口的8％，但他们却聚居在占全国总面积64％的中国国土之上，而且多数属于边疆地区。   这种状况决定了中国不应照搬前苏联的联邦制，而应采取符合本国国情的民族区域自治制度。虽然最终确定建立单一制的国家是1949年建国前夕的事，但是“随着中国共产党人对国情了解的深入和理论联系实际水平的提高”， 中国共产党的民族纲领从抗日战争时期就开始从联邦制向单一制国家内的民族自治转变。  例如，1951年5月1日陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区施政纲领》中规定建立“蒙回民族的自治区”。   到1947年我国第一个少数民族自治区－－内蒙古自治区时，通过民族区域自治制度解决民族关系问题的纲领，无论在理论上还是实践上都已经确定下来。

　　2、关于“民族自决权”与自治权

　　如上所述，这两个国家都是通过联邦制解决民族关系。由于是自愿联合起来的联邦国家，所以在他们的宪法中都承认各加盟共和国或共和国的自决权；规定其联邦的成员有自由退出联邦的权利；规定联邦成员可以在其内部行使主权，但同时又规定这种主权受联邦的保护或强调联邦的领土是统一的。由于中国是单一制国家，即使实行民族区域自治制度，各个自治区或自治地方并不是联邦体制下的自由联合体，而是在中央政府统一领导下的一级地方政府，必须服从中央集中统一的领导并保证国家法令在民族自治地方的贯彻执行。因此，中国的少数民族自治区或自治地方，不是联邦成员或任何其他自愿组合的联合体成员，他们没有所谓的“民族自决权”。但是，他们根据中国的宪法和1984年《民族区域自治法》享有自治权。根据1982年的宪法，我国的民族自治地方的自治权主要体现在以下几个方面：
　　第一，行政。在宪法第三章第六节中规定了民族自治地方的自治机关的首脑（即自治区、州和县的人大主任或者副主任和自治区人民政府的区主席、州长或县长）由实行区域自治的民族的公民担任（第112－114条）。
　　第二，立法。民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，但是自治区制定的自治条例和单行条例要在报全国人大常委会批准后，才能生效，自治区的下级自治地方制定的自治条例和单行条例要报省或自治区人大常委会批准后才能生效（第116条）。
　　第三，经济、社会、文化。民族自治地方有财政的自治权，可以自主地安排使用属于民族自治地方的财政收入。此外还可以“在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业”，“管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业、保护和管理民族”（第117－119条）。
　　第四，公安。民族自治地方可以组织本地方维护社会治安的公安部队，但要依照国家的军事制度和当地的实际需要，还要经国务院批准（第120条）。
　　第五，语言。民族自治地方的自治机关执行职务时可以使用当地通用的一种或几种语言文字（第121条）。各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。在少数民族聚居或多民族共同居住的地区，法院应用当地通用语言进行审理；起诉书、判决书、布告和其他文书应当根据实际需要使用当地通用的一种或几种文字。
　　1984年《民族区域自治法》以上述宪法的规定为基础对自治权做出了更加具体的规定。可以说，在法律上中国的民族自治地方享有比较广泛的自治权。但是实际上这种自治权是否得到充分的行使呢？这种立法与法律实施的问题是普遍存在的，后者是所有法律存在目的所在，但讨论法律的实施问题不在本文所应涉及的范围。
　　3、关于少数民族的权利
如前所述，在B公约第27条中，少数者的权利是属于个人的，不属于少数者团体。因此，可以说前苏联或前南斯拉夫或中国的国内立法赋予少数民族的权利都是超出B公约的规定的。
　　首先，前苏联和前南斯拉夫宪法中关于自决权的规定肯定远远超出B公约规定的少数者权利的范围。因为B公约中第一条中的自决权是一项适用于殖民地人民和其他被压迫民族的集体权利，而B公约第27条是个人的权利。而且B公约中“少数者”不是集体概念，自决权是不适用的。这里不去追究在前苏联和前南斯拉夫的少数民族是否行使了自决权。但是这两个国家在宪法中做出的此种规定，显然是与B公约中自决权不同的，后者并不适用于主权国家范围内的少数民族。  
　　其次，中国宪法和《民族区域自治法》中规定的“自治权”也是B公约中没有的。实际上可以说整个现行国际法，无论条约国际法还是习惯国际法，都不涉及少数民族的自治权的问题，更没有“自治权”的概念。
　　总之，可以说无论前苏联宪法中关于自决权的规定，还是中国宪法中关于自治权的规定，从国际人权法的角度来看都是比较超前的。但是，关键的问题不在于规定得如何好，而在于是否能够很好地贯彻执行。前苏联和前南斯拉夫的实践证明，自决权并没有实现。中国的《民族区域自治法》不仅在执行中存在问题，该法律本身也需要修改。

五、中国民族立法存在的一些问题

　　自1984年颁布实施《民族区域自治法》至今已经15年了。在这15年间，中国发生了很大变化。其中最大的变化之一是，我国已经从社会主义计划经济体制转变为社会主义市场经济体制。此外，我国于1998年签署了B公约，从而将该公约与1984《民族区域自治法》的关系以及该法与该公约是否有冲突等问题摆在人们目前。这些变化都促使我们对15年前制定的《民族区域自治法》加以审视，以便找出该法存在的问题并作出适当修订。

　　（一）以社会主义计划经济为立法基础的规定应当修订

　　《民族区域自治法》是从1979年开始起草的。当时的第五届全国人大二次会议恢复建立了在“文化革命”中被撤销的“全国人大民族委员会”，后者负责的三项任务之一就是起草民族区域自治法。  虽然当时我国已经走上了改革开放的道路，但社会主义计划经济仍然是我国的经济体制。因此，《民族区域自治法》的第26条、第28条、第29条和第31条关于“自治机关的自治权”的规定均有“在国家计划指导下”或依照“国家统一规划”等限定性措辞。正如一些学者所指出的那样，“我国实行社会主义收藏经济体制后，这些限定规定对民族区域自治地方从当地实际情况出发，面对国际、国内市场经济竞争的特点，行使自治权加快发展各项事业已受到很大局限”。  此外，我国一些在新的经济体制下制定的法律，如税法、银行法等，对于“结合市场经济应当如何做出新的规定，基本未作考虑，也没有授权方面的条款”。  要解决这些问题，必须对1984《民族区域自治法》做出适当修订。

　　（二）散居或杂居少数民族的权利保障问题

　　受到1984《民族区域自治法》保护的少数民族成员是那些已经建立区域自治地方范围内的少数民族的成员。但是， 在我国1.0846亿的少数民族人口中尚有2700万的散居少数民族人口（占少数民族人口的25％）。这种情况在某些省份可能比较严重。“例如，河南省的民族自治地方有1州7县，实行区域自治的民族只有土家族、苗族、侗族和瑶族4个，而相比之下，全省散居少数民族的成份多达50个”。  如何保障这些少数民族成员的权利，是我国民族立法工作者应该关注的重要问题。据了解，全国人大民族委员会从1986年开始起草《散居少数民族权益保障法》，现已10多易其稿。但不知何故，尚未出台。实际上我国对于这部分少数民族成员的权利保障问题还是比较重视的。1952年曾经发布过《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，1979年也曾发布过《中共中央、国务院批转国家民委关于做好杂居、散居少数民族工作的报告的通知》。但是这些法律从1984年以后就已经不符合我国的发展和变化了。实际上，在颁布《民族区域自治法》的同时就应该制定与其相配套的《散居少数民族权益保障法》。如果能够使该法尽快出台，从而使那些并不居住在区域自治地方范围内，因而享受不到《民族区域自治法》保护的少数民族成员也能得到法律的保护，将对我国民族立法的发展有很大推动。

　　（三）民族自治地方立法存在的主要问题

　　1984《民族区域自治法》的核心是赋予民族自治地方以自治权。然而自治权的行使必须根据各自治地方的具体情况由各自的自治机关来进行。至于民族自治地方的自治机关如何行使自治权，1982年宪法第15条规定，“根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定”。1984《民族区域自治法》颁布15年来，已有约120个民族自治地方制定了自治条例。但是，很多自治条例都是为了盲目追求“大而全”或“小而全”，照抄、照搬法律、行政法规、规章以及政策性文件。  实际上，各自治条例之间也存在互相照搬、照抄的现象，缺乏地方特性，给人以“为立法而立法”的印象。这是一个必须认真对待的问题。如果这个问题不解决，民族自治地方的自治权将留于形式，直接影响自治权的行使。

　　六、中国加入B公约面临的主要问题

　　（一）中国民族立法与B公约第27条没有明显冲突

　　从目前我国的民族立法现状来看，我国的在保护少数民族的立法上不仅与B公约第27条没有冲突，而且要比B公约优越。如前所述，在B公约第27条起草时，为了避免少数者团体要求行使自决权，第27条的措辞着重强调少数者俄权利是少数者团体成员的个人权利。我国的民族立法虽然没有像前苏联或前南斯拉夫那样承认少数民族有自决权，但是，同时也没有像B公约第27条规定的那样将少数民族作为个人来对待。无论中国的宪法还是《民族区域自治法》，都是把少数民族作为一个整体对待的。因此，在这个问题上，中国的国内立法比B公约的规定要优越一些。这里需要指出的是，中国国内法赋予少数民族自治地方的权利是“自治权”，不是“自决权”。虽然仅一字之差，但万万不可混淆。后者是B公约第1条规定的，仅适用于殖民地人民和其他被压迫民族的集体权利；前者虽然也是一项集体权利，但它是中国国内法上的概念，与B公约中的自决权没有任何联系。

        （二）中国国内法中没有“少数者”的概念 　
　
　　B公约第27条中的少数者概念是比较宽泛的。主要与一国的整个人口相比，在种族、宗教或语言上属于少数的，即为B公约第27条所指的“少数者”。我国国内法中只有“少数民族”平等概念，没有“少数者”的概念。前者仅指我国已经被认定的55个民族。其结果是属于没有被认定的少数民族的少数者不能得到法律的保护。实际上，我国少数民族的甄别是以斯大林为民族所下的定义为依据的。根据他的定义，民族应具备四个基本特征：共同语言、共同地域、共同经济生活和共同心理素质。  根据这四个特征，我国1953年汇总登记上报的400多个民族名称中，绝大多数没有被认定。当然，“它们有的是自称，有的是他称；有的为一个族体不同支系的名称，有的为一个族体不同的汉语音译；有的以居住区的地理名称而得名，有的则以特殊的生产生活方式命名，如此等等”。  但是，仍然有一些民族仅由于数量少而尚未得到认定。此外，由于我国少数民族的权利主要是通过《民族区域自治法》加以保护的，因此还有一部分少数民族的权利不能得到该法的保护，即那些虽属于已被认定，但因为不够具备一定的条件从而尚未建立自治地方的少数民族。  基于上述情况，我国有必要制定“散居或杂居少数民族权益保障法”或“未实行区域自治少数民族权益保障法”，  也有必要在法律上建立与B公约第27条相符合的“少数者”概念。

　　（三）法律的有效实施是保护少数民族和少数者权利的关键

　　我国保护少数民族的法律尚未形成体系。根据张文山教授的观点，中国民族法律提第四基本构架由四个层次构成：第一，民族区域自治法；第二，专门法律；第三，为实施专门法而制定的行政法规和细则；第四，自治条例、单行条例和地方性法规。我国的民族立法，目前只有两头的层次，中间的两个层次中，第二个层次仍是空白，第三个层次也属欠缺。其实，即使比较好的第一和第四个层次也存在不足之处，特别是自治条例这个层次问题相当得多。总体来看，我国的民族立法仍然处于初级发展阶段，也就是说，只有第一层次的法律---基本原则和基本纲领---比较完善，规范性和可操作性的专门法律、实施法律的具体措施以及自治条例和地方性法规都很欠缺。应该承认我国的《民族区域自治法》是一部相当不错的法律。但是再好的法律得不到实施也是等于零。我们应该汲取前苏联和前南斯拉夫的教训，应该把法律的实施看得更重要，应该尽快完善后面三个层次的民族法律体系，因为它们对实施《民族区域自治法》是至关重要的。否则，我们的民族自治制度也可能仅留于形式，造成不堪设想的后果。

　　结束语

　　中国已经签署了B公约，批准B公约也只是时间问题。但是从签字到加入书的最终批准可能还有一段时间，甚至可能是相当长的时间。在此期间我们有很多的工作要做，有很多问题要研究。作为研究人权的学者，可以以此为契机，促进人权和人的基本自由在我国的尊重和遵行。虽然从全球的角度来看，中国在保护少数民族权利方面做得还算是不错的，但我们还存在不少问题，我们的立法需要完善，在实施法律方面我们要走的路还很长很长。

附录：国家民族法律法规目录（1949－现在）

1、  《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年5月31日公布，1984年10月1日实施）
2、培养少数民族干部试行方案（1950年11月24日政务院第60次会议批准）
3、筹备中央民族学院试行方案（1950年11月24日政务院第60次会议批准）
4、中央人民政府政务院关于伊斯兰教的人民在其三大节日屠宰自己食用的牛羊肉应免征屠宰税并放宽检验标准的通令（1950年12月2日）
5、政务院关于批转中央贸易部民族贸易会议报告并通知执行的指示（1951年10月5日发布、施行）
6、政务院关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示（1951年5月16日发布、实施）
7、政务院关于建立民族教育行政机构的决定（1952年4月16日发布、实施）
8、中华人民共和国民族区域自治实施纲要（1952年8月8日中央人民政府委员会第18次会议批准）
9、政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定（1952年8月13日发布、实施）
10、中央人民政府政务院关于少数民族毕业生分配工作的指示（1952年11月9日）
11、国务院关于今后在行文中和书报杂志里一律不用“满清”的称谓的通知（1965年2月18日）
12、国务院关于各少数民族创立和改革文字方案的批准程序和实验推行分工的通知（1956年3月10日发布、实施）
13、国务院关于“伊斯兰教”名称问题的通知（1956年6月2日）
14、国务院关于少数民族教育事业经费问题的指示（1956年9月）
15、国务院对中国文字改革委员会关于讨论僮文方案和少数民族文字方案中设计字母的几项原则的报告的批复（1957年12月10日发布、实施）
16、国务院批转财政部、民族事务委员会《关于改进民族自治地方财政管理的规定（草案）》（1963年12月14日）
17、国务院关于更改僮族及僮族自治地方名称问题给广西僮族自治区人民委员会、云南省人民委员会、广东省人民委员会的批复（1965年12月）
18、关于民族自治地方财政管理暂行办法（1958年6月13日公布）
19、国务院批转轻工业部、商业部关于加强少数民族特需品生产和供应工作的报告的通知（1973年12月20日发布、实施）
20、国务院关于八省、自治区蒙古语文工作协作会议情况报告的批复（1977年11月7日）
21、中共中央、国务院批转国家民委关于做好杂居、散居少数民族工作的报告的通知（1979年10月12日发布、实施）
22、国务院批转国家民委、教育部关于印发《凉山州革命委员会关于〈彝文规范方案〉的报告》的批复（1980年8月1日）
23、国务院批转国家民委、国家出版局关于大力加强少数民族文字图书出版工作的报告的通知（1981年3月14日发布、实施）
24、国务院批转全国民族贸易和民族用品生产工作会议纪要的通知（1981年7月14日发布、实施）
25、国务院关于边销茶生产和收购工作的通知（1982年4月2日）
26、国务院批转关于经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要的通知（1983年1月11日发布、实施）
27、国务院批转劳动人事部、国家民委关于加强边远地区科技队伍建设若干政策问题的报告的通知（1983年4月18日）
28、国务院批转卫生部和国家民委关于全国少数民族卫生工作会议的纪要（1983年7月25日）
29、国务院关于建立民族乡问题的通知（1983年12月19日发布、实施）
30、边境小额贸易暂行管理办法（1984年12月15日国务院批准）
31、中共中央、国务院批转《关于民族工作几个重要问题的报告》的通知（1987年4月17日）
32、国务院批转国家民委、国务院扶贫地区经济开发领导小组关于少数民族地区扶贫工作有关政策问题请示的通知（1989年8月28日发布、实施）
33、国务院批转国家民委关于进一步做好少数民族语言文字工作报告的通知（1991年6月19日发布、实施）
34、国务院关于进一步贯彻实施中华人民共和国民族区域自治法若干问题的通知（1991年12月8日发布、实施）
35、国务院关于停止审批民族镇的通知（1992年7月17日发布、实施）
36、国务院关于进一步对外开放南宁、昆明市及凭祥等五个边境镇的通知（1992年6月9日）
37、第八届全国人民代表大会少数民族代表名额分配方案（1992年9月4日发布、实施）
38、国务院批转国家语委关于当前语言文字工作请示的通知（1992年11月6日）
39、民族乡行政工作条例（1993年10月23日发布、实施）
40、城市民族工作条例（1993年10月23日发布、实施）