来源：中国律师网  2004-11-19

 吴革

        1、农村务工经商劳动力向城市流动现象的特点

　　我国作为农业大国，将近13亿人口中约70％在农村；农村劳动力有五六亿，农业剩余劳动力目前为1．5亿—2亿。近20年来，农村耕地每年以500万亩左右的速度递减，而农村劳动力每年以1000万上下的速度递增。加之农业劳动生产率提高，约3亿农民就业不充分，大量剩余劳动力需要转移就业。农村务工经商劳动力向城市流动规模宏大、史无前例。中国历史上多次发生人口流动，从先秦到民国，朝朝代代都有流民活动、迁徙的记录。这些流民或者迁徙活动，基本上可分为被迫地流动、政府主动安排的迁徙两种情况。但是，没有一次人口迁移和流动可以和改革开放以来发生的“民工潮”相比。从规模、形式、性质上看，当前发生的人口流动有以下特点：

　　第一，规模庞大。根据2000年第五次全国人口普查资料显示，在全国人口普查中，扣除市区内人户分离后，现住地与户口登记地跨乡镇街道不一致、而且时间超过半年的人，已达12107万人。根据公安部2001年《全国暂住人口统计资料汇编》，现在全国共有暂住人口(指离开常住户口地的市区或乡镇到其他地区居住3年以上的人员)5509万多人。可以预测，随着我国改革开放步伐的加快、市场经济的进一步发展，流动人口的流向格局不会改变，其规模将会持续增大。

　　第二，呈“候鸟”迁徙现象。当下的人口流动不象中国历史上的务农性举家满族外迁，也不同与西方的城市化所走的种种道路。他们是精壮劳力先行，“3860”（妇女老人）部队守家，保留责任田，在条件成熟的时候，逐步城市化。他们大多数时间滞留在城市谋生，每年春节、农忙时象候鸟一样飞回老家短暂栖息，形成中国独特“候鸟”迁徙现象。

　　第三，意义深远。农民通过进城务工经商活动，改善了自己的生活，建设了城市、稳定了农村、繁荣了社会。农民自身也在进行重塑自我的质变。农民进城务工经商既是劳动力的市场配置，又包含人的转变成长。一些进城就业的农村青年，从未接触过工业，到成长为合格的职工，再到成长为技术人员和基层管理骨干，已上了几个台阶。农民的城市化、现代化，正是数代中国人前赴后继追寻的目标，它正在随着“民工潮”流动，走向中国社会的全面小康。

　　第四，自发进行盲目流动。从80年代后，长期以来的户籍制度开始松动，农民被允许进城从事一些零售、餐饮等流通和服务业。在80年代末期出现了大量的农村居民潮涌般的流向城市，形成所谓的“民工潮”。基于以下几个原因，自发性地农民外出务工经商行为，呈盲目性：农民何时外出，到何地谋生，完成是农民自己的事，由农民自己决定；劳动部门缺乏积极有效的引导；农民本文化水平较低，收集整理信息能力有限，其信息来源主要是亲友乡里，具有很大的盲从性；劳动部门没有对农民进行必要的培训，农民主要从事简单的体力劳动，低廉劳动力市场供大于求；城市、交通部门重视不够，没有积极创造有利于农民务工经商的环境；基层工会形同虚设，农民工由于农民身份，无法通过工会有效保障权利，经常流动，难以与企业建立稳定关系。规模庞大农民工自发进行盲目流动，给城市带来严峻的社会治安问题。

　　历史经验表明，人口大规模流动，既可以推动经济发展的同时，也可能会引起社会动荡，其中的关键在于政府正确地疏导。

　　2、侵犯进城务工经商农民合法权益现象十分严峻

　　进城务工经商农民促进了城乡经济发展，但是，进城务工经商农民的每一份收益、每一项进步的取得，却要比市民身份的人付出更多的代价。而由于城乡二元体制的制约，在城市保护主义、部门利益和企业追逐驱动之下，侵害他们合法权益的恶劣事件频繁发生。目前的农民工合法权益受侵害的问题比较突出。一些地方歧视农民工，对农民就业进行种种不合理限制。农民工被管理部门巧立名目，乱收费、乱罚款。有些企业和单位任意克扣农民工工资。许多企业，农民工存在超时劳动，甚至遭受搜身、体罚等侮辱人格、侵犯人权的行为。农民工作业环境、生活条件十分恶劣，有的企业为了所谓加强管理，甚至于违反消防安全要求，封锁农民工进出通道，结果酿成惨重伤亡事故。在处理工伤事故时，因为农民身份其利益得不到有效保护。许多农民工没有与用人单位签订劳动合同，享受不到工伤保险及就业期间的医疗保障。在一些地方，农民甚至被当成“盲流”，被强制收容审查、遣送。进城农民从小到手机入网，大到儿女上学、买房置业，全面遭遇制度性瓶颈制约。

　　根据我国《宪法》规定的公民的基本权利，进城务工经商农民受到侵犯比较严重的是以下十项公民权利。

　　（1）平等权

　　我国《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。《世界人权宣言》宣称“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。”有的城市出台法规、政策，规定农民工、外地人的就业范围，确立本地城市人口的就业优先权，限制甚至剥夺进城农民的平等权利。如1994年11月，劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》第5条对用人单位跨省招用农村劳动力作了严格限制。只有经劳动就业服务机构核准，本地劳动力无法满足需求时，才可考虑。1995年2月13日，上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》。，将行业工种分为A、B、C三类：C类为不准使用外地劳动力的行业工种。. 在青岛，该市将对外来劳动力的招用数量控制在市属企业职工总数的14％以内，并规定每使用外来劳务一人需交纳50元费用。《武汉市劳动力市场管理条例》（1999年1月22日）第14条规定用人单位招用外来劳动力的，应符合本市外来劳动力计划和行业工种目录要求。等等。

　　（2）财产权

　　我国《宪法》、《民法通则》明确规定保护包括公民工资收入、经营收入在内的财产权。有些企业主、雇主，恶意克扣、拖欠甚至逃避农民工的工资；有的部门越权对农民工设立收费项目，提高收费标准，变换各种手法向农民工罚款、乱收费。在处理工伤事故时，伤亡农民工的得不到合理的赔偿。

　　（3）劳动权

　　我国1994年颁布实施的《劳动法》第3条规定“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。” 1997年5月我国第八届人大常务委员会第25次会议批准的国际劳工组织1964年第48届大会通过的《就业政策公约》（第122号公约）第2条规定：“每个人不论其种族、肤色、性别、宗教信仰、政治见解、民族血统或社会出身如何，都有选择职业的自由，并获得必要技能与天赋的最大可能的机会，并取得一项对其很适合的工作”。但是，许多城市从地方利益出发，指定职业保留法，限制农民从事那些较为“高尚”的职业，仅允许给农民工脏活、累活、粗活。当劳动者职业的有无与好坏不再取决于一个人的能力和工作态度而取决于人的某类特定属性时，受歧视的集团就要支付更昂贵的代价，它直接恶化了外来劳动力立足城市的制度环境，使进城农民为打“黑工”。劳资双方的正当权益都容易受到伤害，尤其是外来工的合法权益更易受侵犯。

　　(4) 休息权

　　我国《宪法》第43条“中华人民共和国劳动者有休息的权利”，国家明文规定八小时工作、每周双修日等保障劳动者休息权的制度。但是，农民工的休息权被企业、雇主侵犯的现象十分普遍且严重。根据共青团广东省委做的一次有关进城务工人员的情况调查，调查显示，80.5％的民工每天的工作时间超过10个小时，47％的民工没有休息日，休息1至3天者占33％，4至6天者仅占17％。

　　(5)人身权

　　我国《宪法》第37条：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”有的城市，错误执行《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的规定，将遣送对象范围扩大到农民工，对农民工强制遣送和随意拘留审查。

　　(6)居住权

　　我国宪法第39条“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”该条确定了宪法对公民居住权的保护。但是，有些城市在住房租赁法规中对外地公民进行歧视性限制，在办理房地产买卖中以向外地公民办理准购证的名义收取额外费用，甚至限制外地公民的留居时间，非法搜查公民居住场所等等。

　　(7)人格权

　　我国《宪法》第38条规定“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”近些年新闻媒体报道了多起中外企业主通过非法收身、罚跪、安装录象等等手段，侵犯进城务工人员的人格尊严的违法现象。由于城乡二元体制的影响，进城农民工被有些人视为“二等公民”，其人格尊严得不到社会应有的尊重。

　　(8)教育权

　　我国《宪法》第46条“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”由于户籍制度、教育体制等问题，进城农民工交不起高额学费，其子女不能获得教育。根据抽样调查，北京330多万外来人口中，6－14岁的少年儿童占3.6%，即达12万之多，据估计他们的入学率仅为12.5%。（《流动人口子女入学难不容忽视》，《光明日报》1997年3月25日。）按照这一估计，只有1.5万幸运儿有机会进入学校学习，而10.5万的流动人口子女无法进入学校学习，这其中绝大部分是农民工的子女。

　　(9)选举权与被选举权

　　在数目巨大的流动人口中，大部分具有选民资格。在有些发达地区，外来人口甚至比当地人口还多，比如深圳常住人口132万，而暂住人口有512万；一些地方则流出人口占有相当的数量，如湖南省平均每个乡镇外出人员占选民的四分之一，并且呈逐年上升趋势。相当一部分外出务工经商农民，在原籍的选举和被选举的权利得不到实现，作为“外来人”又不能参与当地选举与被选举。

　　(10) 获得物质帮助权

　　我国《宪法》第46条规定公民“有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”由于计划经济时代沿革下来的福利政策，进城务工经商农民无法加入福利保障体系，企业也不考虑农工的福利保障。许多用人单位不与农民工签订劳动合同，农民工享受不到工伤保险及就业期间的医疗保障。

　　2003年3月于北京

附件：为十届全国人大代表准备的议案，该议案在十届全国人大一次会议上被山东代表团30名代表正式提出

关于立法保障进城务工经商农民合法权益的议案

　　一、侵犯进城务工经商农民合法权益现象及危害

　　1、侵犯进城务工经商农民合法权益现象十分严峻

　　随着改革开放带来的经济发展，我国出现了农村剩余劳动力大规模向城市流动的现象。我国作为农业大国，将近13亿人口中约70％在农村；农村劳动力有五六亿，农业剩余劳动力目前为1．5亿—2亿。近20年来，农村耕地每年以500万亩左右的速度递减，而农村劳动力每年以1000万上下的速度递增。加之农业劳动生产率提高，约3亿农民就业不充分，大量剩余劳动力需要转移就业。但是，目前在农民进城务工经商有关制度上应改未改、应放未放的问题仍突出。进城务工经商农民在就业、公共服务、权利保护上受到政策性、制度性歧视。一些地方歧视农民工，对农民就业进行种种不合理限制。农民工被管理部门巧立名目，乱收费、乱罚款。有些企业和单位任意克扣农民工工资。许多企业，农民工存在超时劳动，甚至遭受搜身、体罚等侮辱人格、侵犯人权的行为。农民工作业环境、生活条件十分恶劣，有的企业为了所谓加强管理，甚至于违反消防安全要求，封锁农民工进出通道，结果酿成惨重伤亡事故。在处理工伤事故时，因为农民身份其利益得不到有效保护。许多农民工没有与用人单位签订劳动合同，享受不到工伤保险及就业期间的医疗保障。在一些地方，农民甚至被当成“盲流”，被强制收容审查、遣送。进城农民从小到手机入网，大到儿女上学、买房置业，全面遭遇制度性瓶颈制约。

　　2、侵犯农民务工权的危害

　　（1）违背市场经济发展的客观要求

　　保护进城务工经商农民合法权益，是改革开放的必然结果和我国市场经济发展的客观要求。农村因剩余劳动力转移受限，人多地少，依赖手工耕种土地难以改变贫苦状况。城市经济因发展由于购买力不足、缺少农村市场的有力支持，发展后劲不足。中国最大的困难是人口太多，同时中国最大的优势也是劳动力资源丰富。然而，进城务工经商农民权益得不到有效保护阻碍了劳动力的合理流动、优化配置，违背社会需要和经济运行规律，严重阻碍着中国市场经济的发展和农村社会的进步。

　　（2）违背我国宪法和基本法

　　进城务工经商农民权益被严重侵害的行为，已经违背了我国宪法关于在法律面前人人平等的基本法律原则，违背了宪法关于公民的劳动权的法律规定。有些侵害进城务工经商农民权益的行为，也违背了《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国劳动法》等法律。

　　（3）不符合“三个代表”思想要求

　　人数众多的进城务工经商农民的权益保护问题，牵连他们背后占中国人口70%广大农民的利益。同时，进城务工经商农民，也是中国城市化、现代化进程的主力军、生力军。做好农民进城务工就业服务和管理工作，不仅有利于维护城乡社会稳定，而且有利于促进国民经济持续快速健康发展。

　　二、尽快制定进城务工经商农民权益保护法的必要性

　　1、有些地方对党和国家鼓励、引导和保护农民进城务工经商的方针政策认识不足

　　党的十六大报告中指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。”2003年1月15日国务院办公厅发出通知要求“各地区、各有关部门要认真学习和领会党的十六大精神，全面贯彻‘三个代表’重要思想，充分认识做好农民进城务工就业工作的重要意义，把农民进城务工就业工作列入重要工作日程，在国民经济和社会发展计划中强化政策引导，切实加强领导，按照公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务的原则，采取有效措施，全面做好农民进城务工就业管理和服务的各项工作。”
但是，由于农村落后、农民贫困的现实，由于我国建国后被迫实行的优先发展城市的政策，由于地方保护主义、部门利益、企业利益的驱动，也由于长期以来城市曼延轻视农民的错误思想，使得城市对党和国家鼓励、引导和保障农民进城务工经商的政策方针认识不足，对农民当前和今后相当长一个时期进城务工经商的必要性和重要性认识不足。

　　1、缺乏有针对性的立法保护进城务工经商农民的权益

　　通过上文的分析，我们看到：我国《宪法》和《劳动法》，对农民进城务工经商有着基本的立法保护。但是，由于我国《宪法》、《劳动法》在立法时我国城市化进程中的农民大规模进城务工经商现象没有也不可能有今天这样清楚的认识，因此《宪法》当中没有特别规定这并部分权利，包括《劳动法》在内的各个层次的立法更没有专门保障进城务工经商农民权益的条文。并且，包括以户籍制度为基础的身份歧视和职业保留法，与我国《宪法》、《劳动法》等法律明显抵触。

　　2、只有制定一部专门法律，才能解决农村劳动力流动的综合问题

　　通过调研与分析，我们认为：中国农村劳动力向城市转移的城市化进城将是一个长期的过程，农村和城市差别是长期存在的现象，尽管直接导致城乡二元体制的户籍制度亟待改革，尽管每年都会有大批成熟的农民转化为市民，但是，广大农民长期以农为家，进城寻业的现象将长期、大规模存在。

　　必须尽快制定一部专门保障进城务工经商农民权益的法律，以法律的方式切实解决农业劳动力转移和城市化过程中出现的尖锐的、综合的社会问题。如果没有一部单行的《中华人民共和国进城务工经商农民权利保障法》立法，进城务工经商农民权手里没有可以直接维权的尚方宝剑；如果没有单行的《保障法》立法，城市各个利益主体长期形成利益格局的坚冰难以打破；如果没有一部单行的《保障法》立法，相互冲突的立法之间不能合理地进行规范，行政、司法机关在执法中无所适从；如果没有一部单行的《保障法》立法，党和政府支持、保护进城务工经商农民政就不能得到充分的体现；如果没有一部单行的《保障法》立法，我国农业劳动力转移和城市化过程中出现的尖锐社会问题难以寻找到畅通的化解渠道。

　　三、立法的可行性

　　我们认为：尽快制定一部进城务工经商农民权益保护法，十分必要且可行。首先，它与我国《宪法》、《劳动法》等较高层次的法律规定一致，有《宪法》依据；其次，它符合党的十六大精神，符合国家经济发展要求；第三，它与我国现行司法体系（公、检、法）、行政体系（劳动和社会保障局）、社团组织（工会等）相互衔接。第四，它能够系统解决农业劳动力转移和城市化过程中出现的综合性社会问题。如：第五，其他劳动力流动中的权利保护问题，也可以通过该法予以规范。

　　综上所述，我们认为：必须尽快制定一部保障进城务工经商农民权益专门法，以法律的方式切实解决农业劳动力转移和城市化过程中出现的社会矛盾，把广大人民的利益和执政党的方针通过法律的形式固定下来，依法保障社会主义市场经济体制下全体公民的劳动权，全面建设小康社会。

作者：全国律协宪法与人权专业委员会主任、中闻律师事务所主任　吴革