《中国律师》2005年第二期  



                                曾雪敏 
 
 
 
 
  　　这是广东省人大常委会机关刊物《人民之声》的记者对第十届全国人大代表、中华全国律师协会副会长、广州市律师协会秘书长陈舒的一篇专访，较好地展现了执业律师当政、参政、议政的所思所为。目前，不少律师成为各级人大、政协的代表、委员，如何找准自己的位置、履行好职责，是必须面对的问题。本刊全文转载，希望能对律师当政、参政、议政的工作有所裨益。

                                 －－－编者

陈舒提供的简历似乎很简单；十届全国人大代表、广州市律师协会秘书长。但作为一位“新上任”的人大代表，陈舒的经历却一点也不简单。2003年8月，她受邀列席十届全国人大常委会第四次会议，审议行政许可法等法律案；2004年10月，她再次受邀列席十届全国人大常委会十二次会议，参与审议物权法、破产法、治安处罚法等法律案。两次进京列席全国人大常委会会议，都是参与审议重要的法律案，所提的意见得到全国人大常委会的高度重视。这些都是陈舒作为新任代表的“赫赫政绩”。“立法”、“监督法律执行”是陈舒代表生活的两个关键词，记者采访的话题也由此展开。

立法可以说是人大工作之“本”

记者：全国人民代表大会及其常委会的主要职权之一是制定和修改各个领域的法律。您作为一位法律工作者，又是最高国家权力机关的组成人员，能够参与国家制定和修改法律的工作，对于目前人大的立法工作有什么看法？

陈舒：全国人大一直都十分重视立法工作。从九届全国人大开始，这方面的工作更是得到了进一步的加强。这也是因为我们提出明确的目标，要在2010年基本建成中国的法律体系。在十届全国人大的五年工作计划里，共有68项法律案要完成，这是一个非常繁重的任务。我作为法律工作者，从职责上讲，应该比其他代表更多地参与这方面的工作。从个人的职业兴趣来说，也比较关注这方面的事情。

党的十四大就已提出要进行经济体制改革的问题。有一句话概括得好，“市场经济就是法制经济”。完善立法应该是经济体制改革中不可缺少的一环。我个人认为，这里的立法工作还应该包含两个方面的内容。一是要把我国过去法律不完善的方面，通过制定新的法律和修改现行法律完善起来；二是，应该意识到立法是一把双刃剑，立法也不一定是越多越好，不能只是在量上面强调立法工作的重要性。关键看所立的法能不能适应生产力的发展。这就要求我们所立的法既要反映这一阶段生产力发展的水平和要求，同时还要有一定的前瞻性，要能够推动生产力的继续向前。坦白说，现在我们的立法还显得不够成熟。这主要表现在，新立的一些法，不出10年就已经感觉到不适应现实形势了，必须进行修改。包括我们的宪法，基本上每一届全国人民代表大会都要提出修改。还有像公司法等一些法律现在也要修改。十届人大的法律案绝大多数都是在原有法律的基础上进行修改，并不是新立的法。总体来说，我们的立法水平并不是很高。说得抽象一点，我们对于社会发展规律的认识还不是很深刻，往往比较表面和感性。当然也有一些立的比较成功的法，像我们的民法通则就立的比较好。经过这么多年，虽然大家感觉还是有点问题，但是它的原则没有错，只不过需要进一步补充和完善。还有九届全国人大立的合同法，我认为也是一个很成功的范例。

记者：目前各级人大对于立法工作都投入了很大的精力。不仅是全国人大，地方人大的立法工作也进行得如火如荼。比如，2004年广东省十届人大二次会议首次确立两项立法议案为办理议案，引起一时轰动。但也有人提出了另外一种观点，人大注重立法的工作，会不会不利于解决具体的问题，人大的工作会不会因此而显得过于“虚化”？

陈舒：全国人大的职责是很清楚的，主要是立法。地方人大关注地方性法规的工作，我认为也是很重要的。因为我们要依法治国，就必须确立法的保障。市场经济的一个基本原则是自由竞争的原则，每个人作为社会的主体，在不损害他人利益的情况下，可以自由处置自己的事务。个人所从事的个体行为，政府不应干涉，人大更应该少介入。人大该管什么？我认为最重要的是关注社会秩序的问题。简单地说，社会秩序就是当一个人想要做一件事情，在还没有做之前，就已经知道做这件事的后果是什么。如果是合法的，就会受到受法律的保护，就可以安心地去做。社会秩序的相对稳定，能使人得到安定感，行为也得到保障。要维护这种社会秩序，就必须通过全国立法和地方立法，来促进生产关系适应生产力发展的要求。立法工作的重要性突出地表现在这里，可以说是人大工作之“本”。

当然，人大的工作不能仅限于立法。仅仅制定法律还不行，还要靠执行来达到立法的目的。人大的另一个工作重点应该是监督法律法规的实施，进行执法检查。说白了，就是监督“一府两院”做好他们的本职工作。当然，人大作为代议机关，对于人民群众在社会生活当中强烈反映、特别关注的事情，要给予关注，这也是应该的。但是人大的关注，并不是要替代政府行使职责。人大的关注只能是督促、监督政府更好地履行职责。老百姓反映强烈的一些问题，可能是因为政府做得不好、做得不够，或者是没有想到。人大要重视群众反映的呼声，但并不意味着要亲自去解决问题，而是应该监督政府想方设法去做好。人大和政府的职责要分清楚，不能够本末倒置。

代表只能在法律范围内履行职责

记者：现在，人大代表的作用在社会生活中越来越受到重视，也因此有越来越多的群众希望通过找代表来反映问题、解决问题。但也出现了这样的一种现象，个别群众由于对代表职责的不理解和对代表权力的不合理扩大化，对代表的角色定位出现偏差。您怎样看待这种现象？

陈舒：这是一个涉及到民主意识的问题。过去国家权力本位、官本位的意识比较强，老百姓受这种传统观念的影响很深。现在大家说起人大代表，可能还是有很多人并不能将“代表”理解为一个反映民意的一个机关，而往往把它当作是一种职位，一种权力的象征。这也是群众对代表职责产生误解的一个重要原因。要加强国家的民主意识，最终要落实到每一个人的身上。老百姓加强民主意识的过程，也就是中国民主法制推进的过程。在这个过程里，一方面要通过立法、执法来规范社会秩序，另一方面要推动各级领导和广大群众的民主意识的提升。民主意识不是光强调群众意识的提高，领导干部的民主意识更需要不断加强。包括人大代表本身也是一样。如何履行好职责也有一个对民主认识的过程。

同时，我们还必须认识到，民主和法制是不可分割的。民主和法制最核心的问题就是，任何的权力都是有制约的。人大代表的权力同样也是有限制的。这一点，我们作为代表应该有清楚的认识。对于群众所反映的一些个案，代表如果从监督“一府两院”的角度来反映群众的呼声，这是应该做的。但是，如果说，人大代表要自己走到处理事情的过程中，我觉得并不适合。代表不能什么事情都插上一脚，对什么事情都发表意见，这样就形同滥用职权，会打乱社会的秩序。

记者：您提出代表要“慎权”的观点。那么代表在履行职责的时候该如何区分行使权力的界限，尤其是在面对群众反映各种情况的时候？

陈舒：基本的原则就是代表只能在法律的范围内履行职责，不能够超越法律。在实际操作中，我作为律师，对于程序和实体的界限分得比较清楚。对于一些实体性的问题，我就不能随便表态。因为当事人所反映的是一面之词，没有经过调查取证，我不可以下结论。最多只能是反映一下情况，但更多的时候只是作为一个倾听者的角色。有些群众会认为我没有做好“为民请愿”的工作，但我认为，坚持以法律的严谨来履行代表职责更为重要。

对于群众反映的、属于程序性的问题，只要在我的职责范围之内，我会尽力寻找合适的解决方式。比方说去年有一个被超期羁押的犯罪嫌疑人家属找到我，反映他家人被关押了1000多天没有做出处理。这就是一个程序性的问题。不存在事实不清的疑虑，而且在我的职责范围内，我就有必要向有关部门反映这个现象。事实上从去年开始，“两院”都在积极解决超期羁押的问题。后来全国人大常委会有关领导来到广东召开座谈会时，我就超期羁押的问题反映了自己所了解的情况。我并不是要求对这个具体的个案做出特殊的处理，而只是反映这种客观现象的存在。虽然后来有人写匿名信到省人大常委会，指责我“越权”，但我不认同。作为一个全国人大代表，向全国人大常委会、最高人民检察院的领导反映我所了解到的真实情况，这怎么能说是越权？对于这样的指责，我还是坚持自己的看法，也坚持自己履行代表职责的方式。

记者：这件事会不会令您在履行代表职责时有一些顾虑？

陈舒：我并不会因为这件事而顾虑什么。因为我相信国家和社会对全国人大代表的信任和保护，而且作为一个人大代表，在正当履行代表职责的时候不应该、也没有必要顾虑。但我坚持一点，那就是人大代表的敢言，应该是在正常履行职责的场合。在人民代表大会上、在人大提供的平台上，代表在敢于反映老百姓的声音，敢于行使对“一府两院”的监督权。但是在非正常履行职责的场合，我就不会随便发表意见。现在有许多媒体经常会联络我，希望我就某个事情谈谈看法，大多数时候我都会拒绝，因为对于这个问题我不清楚全面的情况，光是听记者的简单介绍，那是很容易出现偏差的。媒体对我这么重视我很清楚，一则因为我是律协的官员，更重要的我是一个全国人大代表。我一但表态，就不单是个人意见的问题。所以，更应该慎重。

双重身份更要理性

记者：正因为您有律师和全国人大代表的双重身份，群众对您的期望值很高，甚至其他代表也对您投以更多关注的目光，这是不是在无形中对您履行代表职责提出了更高的要求？

陈舒：作为一个全国人大代表，我有机会代表广大群众来当政议政，这是对我的肯定，也是我对自身价值的追求。我们与其他代表一样，不过是所从事的本职行业有差别。对个人的位置要摆正，我们没有什么特殊的权力。在履行代表职责的时候，我们应当像每一个代表一样，尽职尽责。群众和代表同行对我们的期望值更高，我倒是觉得不奇怪，事实上也应该。这主要与人大代表的职责有关。人大要立法、监督法律的实施，监督“一府两院”，在这方面来说，律师作为法律工作者，在专业知识上有一些有利于履行职责的特点。比方说，律师的法律理论知识比较高。同时，相对于学者而言，我们更接近于实际。在理论与实际相结合的方面，律师是有一定优势的，解决问题的能力较好。但是，律师代表更应该明确自己履行代表职责的范围。这实际上也是对我们更高的要求。

记者：除了立法工作以外，监督“一府两院”也是人大代表履行职责很重要的一个方面。现在政府部门对代表所提的议案和建议很重视，但是也存在着一些解决问题不力的现象。对此您有什么看法？

陈舒：政府部门根据代表所提的议案、建议做了很多工作，但也确实存在一些问题。比如一些事情涉及到多个部门的合作，往往就会出现缺乏协调的现象。2003年人大会议期间，我提了一个关于设立对患有艾滋病的犯罪嫌疑人和犯罪分子专门羁押和劳改场所的建议。公安的看守所，司法的劳改场、监狱等部门都向我做了答复，也做了一些工作。但我发现大家对于艾滋病患者的观点争议比较大。卫生系统提倡要关爱艾滋病人，不能歧视，让他们尽量过正常人的生活；但监狱、看守所方面更重视防范的工作。另一方面，我们要看到，现在看守所、监狱所关押的都是有犯罪行为的艾滋病病人，他们有可能以暴力手段、以传染艾滋病为报复手段的方式来抗拒公安干警。政府部门认识无法达成一致，解决问题时就会出现这样那样的矛盾。当然这里还有一个适用法律的问题，全国人大内司委向我答复，对于用传播艾滋病来抗拒执行公务、拘捕的艾滋病犯罪嫌疑人，在适用原有法律的基础上，针对现在较多的用针刺这样的行为，我们在刑事立法中还要扩展进去。对于公安干警、司法干警的保护问题，我们也应当考虑。任何事情都具有两面性，不能只强调一面。我作为一个法律工作者，就是要理性地看待问题。
最大的困难是深入群众不够

记者：对于今后的代表工作，您会用怎样的心态去面对？

陈舒：我觉得现在最大的困难就是深入群众还不够，主要是渠道并不畅通。到下面了解情况的时候，群众往往一听说全国人大代表来了，就害怕你是来找碴的，除非对你很熟悉。所以在提议案的时候，我会选择一些比较了解的问题。不熟悉的就不去做，因为这么多人大代表，每个人都有自己比较在行的领域。只有自己熟悉的、掌握了材料的东西才能提出高水平的议案、建议。否则单凭别人说的一两句就去做，很难有好的效果。

立法工作还是我今后最关注的内容。对物权法、破产法、刑事诉讼法、劳动法等法律案继续研究，提出自己的意见，是今年和明年的主要工作之一。勤勤恳恳，做一天代表，履行好一天的职责，不敢懈怠，是我对代表职责的承诺。